이민정책의 국제비교

이하에서는 본 연구의 시사점을 토대로 이 이슈에 대한 논의를 정리하는 것으로 본 연구의 결론을 대신하고자 한다. 통계청의 장래인구 추계(2011년)에 따르면 한국의 생산가능인구의 감소는 대략 2018년부터이고 총 인구는 2030년에 5,216만 명(중위가정)을 최고점으로 한 후 감소하는 것으로 전망되고 있다. 이러한 전망은 출산율이 제고된다고 하더라도 시차의 문제 등으로 2030년 이후 일정기간 동안 인구감소는 불가피하며 대체출산율 이하의 저출산 구조가 계속될 가능성이 높기 때문에 인구감소는 현실로 나타날 전망이다. 현재의 산업구조나 생산방식이 유지된다면 적어도 향후 20여 년 동안에는 출산율변동과 관계없이 생산가능인구의 지속적인 감소에 따른 노동력 확보 문제가 중요한 과제로 대두될 것이다. 이러한 양적 측면보다 더 중요한 것은 인구구조의 문제이다. 65세 이상 고령화 비율이나 또는 노년 부양비를 볼 때 생산가능 인구의 확충으로서 이민정책은 보다 중요성을 갖는다. 이민정책은 특정 계층의 편익이 아닌 국민경제적 입장에서의 편익을 제고하는 방향에서 모색되어져야 한다. 이를 위해 이민자 유입정책은 내국인 노동시장의 영향이나 산업구조조정, 인구변동이나 기술혁신 등 단기적 측면 뿐 만 아니라 중장기 관점을 고려하여 숙련 수준별로 활용유형을 다양화하는 전략을 모색해야 한다. 또한 아직은 걸음마 단계인 정주형 이민자에 대한 사회통합정책을 보다 강화하여 사회적 갈등을 줄여 나가야 한다. 끝으로 국민인식의 개선도 중요하다. 이민자 유입은 경제적 측면에서 출발하여 왔지만 유럽이나 미국과 캐나다에서 보듯이 이민이슈는 정치적 쟁점으로 대두되고 있다. 이민현상은 들어오는 것 뿐 만 아니라 나가는 현상이 함께 이루어지고 있지만 들어오는 이민자에 대해서는 종종 부정적 인식을 갖고 있는 경우가 많다. 이민의 역사가 짧은 우리나라는 이민자의 유입이 확대되고 일상화되면 이러한 문제가 더 부각될 가능성이 크다. 따라서 이민현상에 대해 국민들의 인식을 숙성시킬 필요가 있다. 세계화 추세가 국민들의 인식의 내재화로 이어지도록 섬세한 접근이 필요하다. 셋째, 정주화 문제를 고려할 때 비전문인력의 활용은 한시적이고 단기적 성격의 기조를 유지하는 것이 매우 중요하며 이에 대한 원칙을 보다 강화할 필요가 있다. 넷째, 재외동포인력의 효율적 활용을 위한 취업지원의 중요성이 부각되고 있지만 이에 대한 정책대응은 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이기 때문에 재외동포인력의 활용전략이 필요하다. 다섯째, 유학생 유치전략을 활용전략과 연계하여 마련하여야 한다. 여섯째, 이민정책 추진체계의 개편을 둘러싸고 많은 논의가 이루어지고 있는 바 이의 효율적인 접근이 필요하다. 부처간 이해관계가 있기 때문에 조직의 문제로 접근하기 보다는 정책내용을 중심으로 논의하고 이에 부합하는 정책기능을 검토하는 것이 보다 효과적이다. 일곱째, 도입되는 이민자에 대해서는 인권보호, 차별해소, 이민자의 사회통합, 내외국인 갈등완화, 불법체류자 문제 대처, 내국인 노동시장 보호, 이민자에 대한 국민인식 개선 등 정치사회적 접근이 필요하다. 1997년 집권한 노동당 정권은 집권기간동안 이민자 유입규모 증가로 이어지는 일련의 조치를 취한다. 어떠한 요인들이 정책 변화에 영향을 미쳤는지에 대해서는 다양한 의견이 있다. 노동당 집권 시기(2008년 경기침체 전까지) 영국의 경제가 안정적이었다는 점, 영향력 있는 정부관료가 이민에 긍정적이었다는 점 등 여러 가지 요인이 노동당 정권의 개방적인 이민정책에 영향을 미쳤다고 분석된다. 2004년 동유럽 출신자들의 유입이 급증하였는데, 2008년 경제침체 이래 영국에서는 유입인구를 통제해야 한다는 논의가 이루어지고 있다. 현재 영국 정부는 EU 내 인구이동은 통제하기 어렵기 때문에, 제3국 출신자들의 유입, 특히 취업 목적의 이민을 통제하고 있다. 영국 정부는 제3국 출신자를 5개 집단(Tiers 1～5)으로 분류하고, 각각의 집단별로 배정된 기본점수를 획득한 사람에 대해 영국 내 체류자격을 부여하고 있다. 점수제의 자격요건을 까다롭게 하거나, 집단별 도입규모 상한선을 정하거나, 특정 유입경로(예: Tier 3)를 차단하면서 영국은 제3국 출신자들에 대한 이민통제 정책을 펼치고 있다. 1968년 외국인법(Alien Act)에 외국인력 도입에 관한 규정들이 명시된다(Quirico, 2012). 앞서 설명했듯이 이전까지 유럽인들은 스웨덴에서 3개월 동안 구직활동을 할 수 있었다면, 이제는 입국 전 취업허가(work permits)를 받아야 했다(Quirico, 2012). 하지만 이전보다 한 번에 취업을 허용하는 기간은 늘어났다. 이때부터 정부는 외국인력을 채용하기 전 여성인력을 먼저 활용하도록 했고, 노동시장 상황이나 사회서비스 수용 능력에 따라 외국인력의 도입 규모가 정해지도록 하였다. 이러한 정책 변화로 스웨덴 취업을 위해 추가적인 자격요건이 필요함에도 불구하고 여전히 많은 수의 사람들이 취업을 위해 스웨덴에 입국하였다. Frank(2014)는 이러한 정책 변화가 취업이민을 전적으로 차단하기 위해서가 아니라, 노동조합과 대중이 수용할 수 있는 선에서 외국인력을 도입하기 위해서라고 분석하였다. 하지만 Frank(2014)는 스웨덴 정부가 신규이민자 유입의 규모를 축소하려는 의도도 있었던 것으로 보았다. 다른 국가에 비해 상대적으로 긍정적인 노동시장 성과는 호주정부가(가족이민의 비중을 낮추는 대신) 기술이민의 비중을 높이고, 더불어 현재 노동시장의 수요를 충족시켜 줄 수 있는 기술이민자를 선발하는 데 초점을 두고 있기 때문으로 보인다. 앞서 언급했듯이 호주의 기술이민제도는 1990년 말에 크게 변화하였는데 정권의 변화도 이러한 정책변화에 영향을 미치기도 하지만 그 동안 기술이민자들의 노동시장 성과가 부정적이었다는 연구결과가 더 큰 영향을 미친 것으로 보인다. 1996년에 들어선 보수당 정권은 기술이민자 선발방식을 좀 더 실용주의적(pragmatism)으로 접근하였고(Hawthorne, 2008), 2000년대 말부터 호주의 기술이민제도는 국내 경제적 요구에 부응하기 위해 수요 위주(demand-driven)의 형태로 전환하게 된다. 구체적으로 인적자원 개념에 따른 자질을 갖춘 기술이민 신청자보다는 호주정부나 고용주의 수요를 충족시켜주는 기술이민 신청자를 우대하게 된 것이다. 이민이란 국가의 경계를 넘는 인구이동, 즉 국제인구이동(International migration)을 의미하는 개념이다. 외국에서 국내로 들어오는 이민을 이입(immigration)으로 나가는 이민을 이출(emigration)로 구분하기도 한다(정기선 엮음, 2011: 20). 국가간 인구이동은 단순인력, 우수한 전문인력, 기업가, 난민 또는 먼저 이주한 사람이 초청해 이루어진 가족 이민 등 당양한 유형으로 나타난다(한국이민학회 옮김, 2013). 이러한 국가간 인구 이동을 규율하는 정책을 이민정책이라고 볼 수 있다. 통계로 파악되는 이민의 흐름은 국경관리에 대한 정부 정책의 결과라고 볼 수 있다. 이런 점에서 이민정책은 국경을 넘어서 자국 인구를 송출하는 정책(이출정책)과 외국 인구를 유치하는 정책(이입정책)으로 구분할 수 있다. 각국 정부는 자국의 노동시장상황, 국민의 사회적 태도 등을 고려해 이민정책을 결정한다. 이민은 인구 송출국과 유입국의 시장-사회-국가에 의해 조성된 제도적 여건 위에서, 이민자와 그 가족의 선택에 의해 이루어지는 사회현상으로 이해할 수 있다.