사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

결국 지방자치를 통해 풀뿌리 민주주의를 강화한다는 것은 지방자치단체에 더 큰 권한을 부여하는 것만으로는 달성될 수 없다. 지방자치를 통해 풀뿌리 민주주의가 강화되고, 결과적으로 국가 전체 단위에서의 민주주의를 발전시키는 것은 주민자치를 강화함으로써 가능해진다. 또한 주민자치의 강화 없는 지방분권은 상대적으로 강력해진 지방의 정치권력을 견제하기 어렵게 만들고, 이는 지방정치권력의 비민주적 통치로 변화할 가능성을 열어줄 수 있다. 그러한 측면에서 보면, 지방분권과 동시에 주민자치의 강화는 반드시 이루어져야 하는 목표라고 할 수 있다. 그렇다면 실질적 주민자치를 실현하는 것은 어떠한 제도적 조건에서 가능한가? 또, 그러한 제도적 조건을 설계하기 위해 어떠한 민주주의 모델에서 제도적 아이디어를 구해야 하는가? 이 절에서는 이러한 질문에 대한 해답을 모색해보고자 한다. 이러한 문제는 지방에 정치적 쟁점화 될 수 있는 문제가 없기 때문에 발생하는 것이 아니다. 흔히 ‘지방정치’의 관점을 거부하는 입장에서는 지방의 일은 정치적 쟁점이 될 문제가 아니며 순수하게 행정의 영역이라고 여기는 경향이 있다. 이러한 관점을 나타내는 대표적인 미국식 표현은 ‘동네 쓰레기 치우는 데 민주당, 공화당이 중요하지 않다’는 것이다. 그러나 정치가 가치의 배분(allocation of resource) 과정이고, 공적사안에 대한 복수의 대안에 대한 집합적 선택을 해나가는 과정이라고 보면, 상대적으로 사소해보일지 모르는 지방의 의제들도 본질적으로는 정치가 다루는 문제들이다. 동네의 쓰레기를 치우더라도, 치우는 방법과 그것을 재활용 하는 방법, 그 과정에서 발생하는 비용을 충당하는 방법, 쓰레기의 발생 원인을 규명하고, 그에 대한 책임을 부과하는 것 등에서 가치의 충돌은 존재할 수 있기에 지방사무 또한 정치적 속성을 가지고 있다는 것이다(박영득, 2018: 94-98; 홍재우, 2014: 139-141). 둘째로 공직선거법의 과도한 정치활동 제약은 지역의 정치인, 사회활동가, 유권자가 자유롭게 상호작용하면서 지방의 고유한 정치적 쟁점을 만들어낼 수 있는 공간을 상당부분 제약하고 있다. 한국의 공직선거법은 세계의 다른 어떤 나라를 살펴보더라도 일본을 제외하면 유례를 찾아보기 어려울 정도로 시민들과 정치인, 시민활동가들의 정치적 상호작용에 대해 광범위한 규제를 가하고 있다(서복경, 2013: 110). 특히 한국의 공직선거법이 네거티브 규제와 포지티브 규제를 혼용해서 사용하고 있어 시민은 물론, 정치인, 심지어는 선거관리위원회 직원들마저 직관적으로 무엇이 허용된 정치행위이고 무엇이 불법인지를 가늠하기 어려운 지경에 이르렀다(임성호, 2008). 한국정치가 상당히 중앙집권화되어있으며, 정보유통구조 역시 중앙으로의 쏠림현상이 강한데다 상대적으로 지역 언론도 약하다. 거기다 지방에서 활동하면서 지방의 의제들을 지역의 주민들에게 알리고 적극적으로 소통해야할 지방정치인들과 활동가들이 공직선거법에 의해 과도하게 규제되고 있는 현실에서, 압도적인 중앙의 정치이슈를 뚫고 지방의 이슈가 지역 주민들에게 중요한 것으로 다가가기는 너무나도 어려운 것이 현실이다. 참여민주주의 모델에서 가장 중요한 것은 시민은 국가정책의 소비자가 아니며, 공적 권리와 스스로의 집단적 삶에 대한 정책결정에 참여할 권리를 갖고 있는 존재다(Pateman 2012, 15). 시민들이 정치적 정보에 반응하고 그 정보에 기반을 두어 선택하는 소비자가 아니라, 권리와 의무, 그리고 더 나아가 민주주의 그 자체의 생산자라는 것이다. 또한 시민은 그들의 참여를 가능케 하는 권력구조 속에서 살아갈 권리를 갖는다. 참여민주주의 모델에서 민주주의 질의 향상은 우리의 삶이 더 민주적으로 변화하는 것을 의미한다. 즉 국가단위의 정치체계 내에서의 참여뿐만 아니라 보다 가까운 일상에서 발생하는 일에 대하여 통제력을 갖는 것이 민주주의의 완성을 위해 달성되어야 할 목표인 것이다. 이러한 참여민주주의는 미시적 일상에서부터 시작한다. 페이트먼은 그러한 측면에서 직장에서의 참여민주주의와 지방정부 차원에서의 참여민주주의를 강조했다. 페이트먼은 참여 그 자체가 교육적 효과를 가지고 있고, 참여를 통해 참여하는 법을 배우는 선순환 구조를 강조한다(Pateman 2012, 10). 흔히 대의민주주의의 주창자로 알려진 밀도 참여의 긍정적 효과는 수차례 강조했다. 밀은 시민들이 공적활동에 참여하면서 타인의 이해관계를 인식하고, 그러한 이해관계를 공공선의 관점에서 다루는 방법을 배운다며 참여의 교육적 효과를 주장했다. 뿐만 아니라, 참여를 통해 개인은 자신이 사회의 한 구성원이라는 의식을 갖게 되고, 사회전체의 이익, 즉 공공선과 자신의 개인적 이익을 결부시키는 공동체적 관점을 형성하게 된다. 결국 참여를 통해 공적 영역이 형성되며, 공적 영역이 황폐화된 곳은 결국 개인의 사적 도덕도 황폐화되는 결과를 낳는 것이다(Mill, 2012: 73-74). 그러나 참여가 광범위해진다고 해서 반드시 정치적 결정과정과 그 선택이 가져올 결과의 질적 수준이 높아진다는 것은 아니며 단순히 참여를 확대하는 것만으로는 작은 규모에서 구성원들이 직접 참여하는 민주주의가 오히려 선동에 취약하고 전제화되기 쉽다는 고전적 비판을 피하기 어렵다(Fishkin, 1991: 50). 숙의민주주의자들은 대의민주주의와 참여민주주의 모두에 비판적인 목소리를 낸다. 그러나 숙의민주주의자들의 참여민주주의에 대한 비판은 구성원들이 참여의 가치를 평가 절하하는 것은 아니다. 그보다는, 참여의 질이 중요하다고 강조하는 것이다. 숙의가 결여된 참여는 쉽게 호도될 수 있고, 다수의 참여에 의한 부정적 결과를 낳을 수도 있기 때문이다. 숙의과정이 포함된 참여는 상대적으로 대중 참여의 부정적 효과를 제거할 수 있다. 정치에서 숙의가 필요한 것은 시장에서의 소비행위와는 달리, 정치적 선택은 순전히‘나’에 관한 것에 그치는 것이 아니라 ‘남’에 관한 것이기도 하기 때문이다. 시장에서 상품이나 서비스를 소비하는 것은 자신의 필요와 욕구를 만족시키기 위한 것이고, 그러한 소비행위는 대부분의 경우 그 재화나 서비스를 소비한 사람에게 영향을 미친다. 그러나 정치가 공동체의 문제를 다루는 것인 이상 정치에서의 선택은 결코 개인적일 수 없다(Elster, 1976: 33-34). 그렇기 때문에 정치적 의사결정에 이르는 과정에 올바른 공적이성(public reason)이 사용되어야 하며, 그 구체적 실천수단으로서 숙의가 필요한 것이다. 이러한 비판적 입장에서 제기된 숙의민주주의(deliberative democracy)는 구성원들의 사적인 선호를 단순히 합산(aggregation)하는 것이 아니라, 구성원들의 숙의과정을 통해 개별 사안들을 심사숙고하는 것이 중요하다고 주장한다. 숙의민주주의 모델의 시각에서 보면, 정치적 정당성은 투표결과 자체에서 얻어질 수 없다. 그보다는 집단이 선택한 결정에는 사람들을 설득시킬 수 있는 이유가 있어야하고, 그런 이유가 사람들에게 설명되고 설득되어야 정당한 결정이라고 할 수 있다는 것이다(Saward, 2003: 120-124). 숙의민주주의자들은 숙의를 통한 집단적 의사결정이 정당할 뿐만 아니라 질적으로도 높은 결과를 가져올 수 있다고 말한다. 그 이유는 첫째로 숙의를 통해 사람들은 서로의 정보를 공유하게 되는데, 그 과정을 통해 사람들은 자신이 이해하지 못했던 사안에 대해 정보를 얻고 이해할 수 있게 되기 때문이다. 즉 의사결정의 참여자들이 인지하지 못했던 정보와 결정이 야기할 결과들이 공유되면서 훨씬 더 질 높은 정보환경 속에서 의사결정이 가능하다는 것이다.