국가 생물자원보호 기능수행체계 연구

정부기관의 법인화(corporatization)는 실정법상으로는 정부기관을 준공공부문에 속하는 공공기관이나 정부출연기관 등으로 전환하는 것을 의미하는데 이는 넓은 의미의 민영화(privatization) 방식에 속한다고 할 수 있다(박석희, 2010a: 129-130). 반면, 법인화와 민영화를 구별하는 입장을 보면, 정부조직의 법인화는 소유권은 정부에 두되, 서비스 생산은 공무원이 아닌 민간인이 수행하는 것을 의미한다. 따라서 소유권 자체를 민간으로 넘겨 정부의 관여 여지가 거의 없어지게 되는 민영화와는 차이가 있다. 이러한 공법인은 특수법인과 공공기관으로 나누어 볼 수 있다. 특수법인은 민법 제32조(비영리법인)의 일반규정이 아닌 개별법에 설립 근거를 둔 법인을 의미하며 국가로부터 재정지원 등의 특혜를 받을 수 있다. 공공기관은 정부의 투자지출, 재정지원으로 설립․운영되는 법인으로서 ｢공공기관운영에 관한 법률｣에 의해 기획재정부장관이 지정한 기관을 말한다(이근주 외, 2010: 1-2). 안전행정부는 ‘큰 시장 작은 정부’라는 새 정부의 국정운영 방향에 따라 정부와 민간의 역할분담을 합리적으로 재조정하려는 취지에서 정부가 수행하는 기능 중 민간부문의 창의와 전문성을 활용하면 더 효율적으로 업무를 수행할 수 있는 영역을 법인으로 전환하려고 한다. 즉, 설립 당시와는 달라진 시대적 상황으로 인해 정부조직으로 유지할 필요성이 적어진 기관, 민간의 경쟁력이 성장하여 민간이 더 잘할 수 있는 환경이 갖추어진 기관 등이 법인화 대상이다. 정부기관 법인화는 기관의 소유권을 완전히 민간으로 넘겨 민영화하는 것과는 달리, 정부가 소유권을 유지하면서 공공서비스의 질을 제고하기 위한 것으로 공공성 유지를 위한 정부의 관심과 지원은 계속된다. 민간이양이 필요하더라도 독점적인 서비스를 제공하거나 자체수입이 적을 경우, 또한 민영화까지 시간과 비용이 소요되는 경우는 완전 민영화보다는 법인으로 만들어 운영하는 방안을 검토할 수 있다. 안전행정부는 ‘큰 시장 작은 정부’라는 새 정부의 국정운영 방향에 따라 정부가 수행하는 기능 중 민간부문의 창의성과 전문성을 활용하면 더 효율적으로 업무를 수행할 수 있는 영역을 법인으로 전환할 방침이다. 그 예로 설립 당시와는 달라진 시대상황으로 정부조직으로서 유지 필요성이 적어진 기관과 민간의 경쟁력이 성장하여 민간이 더 잘할 수 있는 환경이 갖추어진 기관이 있다. 민간의 효율성과 자율성을 도입하고 정부기관에 비해 좀 더 독립적으로 운영하려면 법인화가 필요하다(안전행정부). 신설되는 문화시설이나 전시형 연구기관은 법인화를 적극 추진한다는 정부조직관리지침에 따라 법인화를 추진하고 있다. 민간의 전문성 활용과 효율성 제고, 공무원 증원을 억제할 수 있다는 점도 법인화 이유로 들고 있다. 이명박 정부의 6개 기관 특수 법인화 시행결과, 창의성․ 전문성․ 대국민서비스 부문에서 우수하다고 판단된다(서울대학교, 국립의료원, 도로교통공단 등). 정부기관의 법인화나 민영화는 종전 정부개입의 근거가 되었던 시장실패가 해소되거나, 시장실패가 계속 존재하더라도 정부실패로 인한 자원배분의 비효율성이 시장실패로 인한 자원배분의 비효율성을 능가하는 경우 해당기관의 효율화와 책임성 확보를 목적으로 추진된다(이상철 외, 2005). 우리나라 정부부처 부속기관의 운영효율화와 행정책임성 향상을 위해 1999년에 책임운영기관제도가 도입되었으나 책임운영기관으로 지정된 기관들의 자율성과 책임성이 크게 개선되지 못했다는 비판이 계속해서 제기되어 왔다. 이와 더불어 책임운영기관이 아닌 부속기관에 대해서도 분권화(devolution)를 통한 성과와 경쟁의 원리에 입각하여 운영의 효율화와 서비스 향상을 도모하기 위해 최근 들어 정부부처 부속기관의 법인화 논의가 제기되어 왔다(박석희, 2010a: 120). 국가 중심주의 일본 대학체제는 2003.7.9 ‘국립대학법인법’이 국회에서 통과되면서 2005년 4월부터 모든 4년제, 2년제 국립대학이 89개 법인으로 민영화돼 새로 출발하였다. 정부 통제보단 정부 지원 아래에 있던 대학들이 이제 자율적으로 교육과정과 수업료 등을 결정하고 수익사업도 할 수 있는 반면, 매년 외부기관 평가를 받아 성적에 따라 정부 지원금을 받는 등 치열한 경쟁시대를 맞게 되었다. 이러한 일본 국립대학의 법인화로, 재정운용의 효율화, 연구 및 교육의 활성화 차원에서 국립대학의 개혁이 추진되었고, 그 결과 국립대학은 새로운 유형의 독립행정법인으로 전환되었다. 일본의 국립대학 법인화의 특징은 법인의 주체는 국가이면서, 국립대학에게 운영의 권한과 책임을 주는 것이다. 이를 통해, 예산과 조직 등의 규제를 완화하고 대학을 자기책임 하에 운영하게 해, 민간적 발상의 경영기법을 도입하여 효율성을 도모하고 있다(ADL, 2007: 151). 일본과 싱가포르의 법인화 정책을 추진 배경, 정책내용, 그리고 법인화 이후의 변화로 나누어 살펴보면 두 나라가 상당히 다른 양상을 띠고 있다(이필남 외, 2010: 262-263). 첫째, 일본의 경우 법인화 정책 추진 배경이 교육 내부적인 요구보다는 외부로부터의 국가 행정개혁 및 재정절감 요구가 강하다. 이와는 달리 싱가포르는 국립대학의 교육․연구 경쟁력을 제고 할 목적으로 추진되었다. 둘째, 거버넌스를 이사회 중심으로 바꾼 것은 유사하나 일본의 경우 보다 정확하게는 총장 1인의 독자적인 운영체제로서 이사회는 총장자문위원회의 성격이 강하고 싱가포르는 총장을 제외한 전원이 외부인사로 구성되고, 특히 기업체 임원이 절대 다수를 차지하며 이사회는 대학 지원을 위한 사회의 네트워크로 작용하고 있다. 셋째, 일본은 법인화 이후 기반적 경비에 해당하는 운영비교부금 배부시 재정효율화 계수를 적용하고, 경쟁적 자금의 규모를 늘리면서 국립대학 전체 시스템 차원에서 경쟁적 자금배분 방식으로 변경하는 모습을 보여주고 있다. 싱가포르는 기본적으로 학생 수를 기초로 국고지원액을 결정하는데 재정지원의 규모를 줄이지 않고 연도별로 신규사업 실시나 발전계획 등에 따라 지원액을 늘이기도 한다. 넷째, 교직원 인사분야에서 일본은 법인화 이후 계약직원의 채용이 늘어났다. 교수보다는 강사채용이 늘었고 직원의 경우에도 정규직보다 비정규직 채용이 늘어났다. 한편 싱가포르는 교직원 중 교육과 연구를 담당하는 교수, 연구원 그리고 행정전문직 규모가 늘어났고 일반직원은 약간 감소하였다. 다섯째, 법인화 이후 책무성 담보기제로서 성과평가는 두 나라 모두 실시하고 있었고, 일본은 문부성을 중심으로 국내 평가 전담기구를 통한 평가를 실시하고 싱가포르는 국제자문단까지 활용하는 차이를 보였다(이필남 외, 2010: 262-263). 독일의 경우, 1990년 우정기능을 우체국(Deutsche Bundespost POSTDIENST), 우편은행(Deutsche Bundespost POSTBANK), 전화국(Deutsche Bundespost TELEKOM) 등 3개의 독립된 공공법인으로 분리하였다. 이를 통해 이전 우정부(Postministerium)에서 해오던 우편 업무를 비교적 독립적으로 운영하는 것이 가능해졌다(ADL, 2007: 109).