문화정책의 형식주의화에 대한 제도주의적 이해

입법과정에서 발생하는 ‘담론’과 ‘표상’ 사이의 괴리는, 담론과정을 거친 것들 중에서도 일부만 선택적으로 공식 제도로 정착되어 당초 새 정책 도입의 취지 일부가 유실되는 현상이다. 국회에 상정된 법률안이 심의과정을 거치면서 수정되고 특정한 이념과 의미만 공식적인 제도표상에 반영되기도 한다. 이를 ‘형식주의 입법’(∆➋)으로 규정할 수 있다. 그 전개 양상은 자원과 정당성의 보유 여부, 정치적 권력관계, 프레이밍 전략을 통한 담론 활동의 성공 여부 등으로 결정된다. 반면, ‘실천과정’에서 나타나는 ‘표상’과 ‘행위’ 사이의 괴리는 말 그대로 공식적으로 만들어진 제도를 제대로 실행하지 않는, ‘정책집행오류 상태’(∆❸)다. 이는 기존 형식주의 연구가 주로 행해지는 영역이다. 마지막으로, 위의 3단계 정책의 제도화 과정을 통틀어, 최초의 ‘아이디어‘와 실천된 ‘행위’ 사이의 괴리 현상을 고려할 필요가 있다. 이는 행위를 통해 표상된 제도가 실행되었더라도 당초 정책의 취지에 맞지 않는 결과를 나타내는, 종합적인 ‘정책오류’(∆❹)상태다. 이는 앞서 언급한 각 단계에서 누적된 괴리들의 총합이므로, 그 여부를 파악하기 위해서는 단순히 행위에 대한 분석만으로는 부족하다. 새로 제정된 법에 근거하여 지역문화정책은 더욱 강화될 것이다. 그런데 만약 이 법의 목표인 ‘지역문화 격차 해소’가 지역문화진흥 측면에서 잘못 설정된 것이라면, 그에 따라 집행되는 정책은 갈수록 오류 상태를 심화시킬 것이다. 그렇기 때문에 지역문화진흥법 제정과정에서의 형식주의는 단순히 법 조항의 형식적 변화뿐 아니라 최초 입법 취지의 관철 여부도 형식주의의 더욱 근본적인 원인 차원에서 중요하게 파악되어야 한다. 지역문화진흥법의 더욱 근본적인 형식주의적 양상을 파악하기 위해 지역문화자치 이념이 애당초 발의되었던 지역문화진흥법안에서부터 누락되어 있었던 점과 그 이유에 주목할 필요가 있다. ‘지역문화자치’는 지역문화진흥법안이 최초로 발의되기 전부터 지역문화진흥의 중요한 가치로 인식되고 있었다. 문화부의 정책연구에서도 지역문화분권 단계를 거쳐 궁극적으로 지역문화자치로 나아가는 것으로 명시되어 있었다. 하지만 지역문화진흥법률안에는 애초부터 지역문화자치 이념이 포함되지 않았던, 근본적인 형식주의의 씨앗이 확인된다. 우선 지역문화진흥법이라는 제도를 이루는 세부 요소들인 법 조항들이 어떤 양상으로 변화했는지를 파악해보았다. 제도변화의 기제가 배태 ‧ 이식 ‧ 창발된 것인지 여부, 제도요소들의 변화 양상이 전치 ‧ 층화 ‧ 전환 ‧ 표류 ‧ 소모 ‧ 상징적 동조 ‧ 제도수입 ‧ 토착화 중 어디에 해당하는지를 파악했다. 아울러 지역문화진흥법이라는 새로운 제도의 등장 이전에 있던 제도, 즉 문예진흥법 상에 존재하던 조항과의 관계, 입법 과정에서 당초 조항 내용의 변경에 따른 입법 취지의 손실 등을 종합적으로 파악하여 연속적 ‧ 단절적 ‧ 형식적 제도변화 여부를 분석했다. 이를 통해 법안으로 정리된 지역문화진흥 담론들이 심의 과정에서 당초 취지와 멀어진 ‘형식주의 입법’ 과정이었는지 여부를 파악했다. 지역문화진흥법 제8조(생활문화시설의 확충) 중 생활문화시설에 대한 “공유재산의 무상사용 허가” 관련 조항은 공유재산 및 물품 관리법 제24조(사용료의 감면) ① 제34조(대부료의 감면) ①에 이미 관련 조항이 있어 새로운 법률로서 실효성이 없다. 이 조항은 청소년기본법에서의 국유재산 무상사용 사례 등을 참조하여 ‘이식된’ 제도요소인데, 결국 “관련법에도 불구하고”로 입법되지 못하고 “관련법에 따라”로 ‘상징적 동조’에 그친 형식적 변화로 평가할 수 있다. 제10조(지역문화전문인력의 양성)에서 “지역문화 전문인력의 양성” 관련 사항은 문예진흥법에 유사 조항이 있었으나, 인력의 범위가 포괄적으로 명시되었고 전문인력 양성기관 지정까지 추가되었다. 따라서 ‘배태된’ 제도요소에 일부 새 요소가 ‘층화’된 ‘연속적 변화’로 평가할 수 있다. 반면, 이와 함께 논의되었던 “문화예술단체 육성지원” “문화복지사” 관련 사항은 타 제도와의 중복성으로 인해 제도화 하지 못하고 ‘소모’된 사례다. 제5장(지역문화재단의 설립 등)은 이 법이 처음 본격적으로 논의되었던 2003년 당시 문예진흥법에는 없었던 조항이었으나, 문예진흥법이 2011년에 광역시도문화재단의 설립 근거를 포함하도록 개정된 바 있었다. 따라서 완전히 새로운 조항은 아니지만, 본 입법으로 기초문화재단들이 설립근거를 갖게 된 것은 새로운 제도로 볼 수 있다. 문화예술위원회와 문화재단 및 문화원의 역할, 그리고 기부금 모집 허가에 대한 인식이 시기별로 달라진 점은 흥미롭다. 2004년 문화부 지역문화활성화 대책에서는 지역문화재단 대신 지방문화원이 지역문화진흥의 구심체로서 육성 대상으로 명시되어 있었다. 제21조(지역문화진흥 재정의 확충) 중 국가가 지자체에 예산을 지원할 수 있다는 조항과 제22조(지역문화진흥기금의 조성)은 기존 문예진흥법에도 존재하던 조항이다. 지역문화진흥법이라는 새로운 제도가 단절적으로 생긴 것으로 본다면 ‘배태된’ 제도 요소의 ‘전치’에 의한 ‘연속적 변화’였다. 하지만 해당 조항 자체가 전혀 강제성과 실효성이 없다는 점에서, ‘전치’된 제도요소가 ‘표류’하는 ‘형식적 변화’로 평가할 수 있다. 입법 과정에서 시도문화재단대표자회의와 도종환 국회의원이 제안했던 레저세 도입, 토토 기금 활용 등 제도요소들은 결국 제도화하지 못하고 ‘소모’되었다. 이와 같이 제도요소들의 변화양상을 종합해보면, 지역문화진흥법은 기존 문예진흥법 안에 포함되었던 일부 조항에 시대변화에 따른 문화정책의 이념과 제도요소들이 층화되거나 전치되어 이루어진 ‘연속적 변화’로서, 새로울 것이 없는 입법행위였다고 총평할 수 있다. 그뿐 아니라 그나마 이식된 제도 요소들은 실효성 없이 상징적 동조 수준의 변화에 그치거나, 법의 실효적 적용에 필요한 핵심요소들은 표류하며 형식적 제도변화 양상을 보였다.