2014년도 제1차 인구포럼-한국사회의 저출산ㆍ고령화 이슈 진단과 과제

한국의 인구정책은 1960년대 초 이래 크게 세 시기로 구분할 수 있다. 즉, 인구증가억제정책기(1961~1995), 인구자질향상정책기(1996~2003) 그리고 저출산고령사회대응정책기(2004~현재)이다. 1955~1960년 동안 높은 인구증가율은 당시의 낮은 경제성장률을 잠식하여 경제발전이 불가능하다는 판단 하에 정부는 제1차경제개발5개년계획(1962~1966)에 가족계획사업을 통합하여 추진하게 되면서 인구증가억제정책이 시작되었다. 이후 인구증가율은 감소하였으나 여전히 한해 출생아수는 1백만 명 수준으로 높았고, 이에 한국정부는 가족계획의 목표를 1960년대 후반 ‘세 자녀 낳기’에서 1970년대에 ‘두 자녀 낳기’로 조정하였다. 두 자녀 낳기 운동의 일환으로 정부에서는 1973년 모자보건법을 공표하였으며, 불임시술과 피임기구를 활용한 피임법도 적극적으로 권장하였다. 출산억제를 위한 인센티브도 도입하였으며, 여성에게 불리하게 작용하던 가족법을 개정하기도 하였다. 1954년 7월 인구문제연구소 내 인구대책위원회에서는 가족계획의 보급을 종합적인 인구정책의 일환으로 자리매김하도록 할 필요가 있다고 제안하였고, 이를 바탕으로 가족계획을 단순히 모성보호차원을 넘어서 종합적 인구정책의 일환으로 추진할 필요가 있다고 주장하였다. 후생성은 동 결의를 바탕으로 3년 후 인구 증가를 연간 100만 명에서 50만 명으로 감소한다는 목표를 설정하였다(荻野美穂, 2008). 한편, 일부 기업(철강업체)에서는 근로자들을 위한 가족계획을 이미 시도하고 있었고, 이러한 사례가 홍보되어 기업의 신생활운동이 확장되게 되었다. 당시 정책이 성공적으로 시행된 이유는 산아제한을 국가적 이익 등과 연결하는 추상적 이념이 아닌 개인의 행복을 위한 것이라는 점을 전면에 내세웠기 때문이다(荻野美穂, 2008). 1962년에는 고도성장 하에 사회복지 향상이 경시되어있다는 논리가 있어 인구정책이 기존 인구억제정책에서 인구자질향상정책으로 전환되었다(김범송, 2010). 이후 1970년대 초반까지는 출산율이 인구대체수준에서 안정적으로 유지되었으나, 1973년 오일쇼크로 인한 경기불황 등으로 출산율도 감소하였다. 인구억제정책은 1970년대 들어 본격적으로 추진되기 시작하였다. 앞서 시기에서의 급격한 인구 증가로 인구정책이 강제적으로 시행될 수 밖에 없었기 때문이다. 1970년대 인구정책은 “晩ㆍ稀ㆍ少”로 요약되며, 1979년부터 한자녀정책이 공식적으로 추진되었다. 한자녀정책의 효과적인 추진을 위하여 남아가 가족의 중요한 자산이 되는 농촌 지역이나, 소수민족에 대해서는 지역단위의 규칙을 적용하여 한자녀정책에 대한 반발을 완화하고 정책이 안정적으로 정착할 수 있도록 하였다. 실로 합계출산율은 1980년대 말 2.3수준(도시 1.4, 농촌 2.8)으로 감소하였으며, 1990년대 초에는 인구대체수준(2.1) 이하로 감소하였다. 빠른 속도로 저출산사회로 진입할 수 있었던 데에는 54%정도는 강력하게 추진하였던 한자녀정책에 그리고 나머지 부분은 사회경제적 변화에 기인하는 것으로 분석되고 있다. 여기에 더해 경제성장에 따른 소비패턴의 변화로 실제 부모들이 희망자녀수를 축소하기도 하였다. 인구증가억제정책에서 인구자질향상정책으로의 전환이 이루어졌음에도 불구하고 출산율 감소는 지속되었다. 과거 30여년 이상 강력하게 추진되어 온 인구증가억제정책으로 가임기인구의 소자녀관이 고착화되었으며, 여기에 더해 여성의 교육수준 상승 및 사회진출 증가로 저출산현상이 더욱 심화된 것이다. 이에 우리나라는 2005년 합계출산율이 1.08명이라는 전 세계에서 유래 없이 낮은 수준의 ‘1.08쇼크’를 경험하기도 하였다. 초저출산현상이 장기적으로 지속됨에 따라 정부는 2004년부터 저출산현상에 대응한 노력을 경주하기 시작하였다. 2004년 대통령 자문 고령화및미래사회위원회가 설치되었으며, 2005년에 법적 근거로 저출산‧고령사회기본법이 제정되었다(9월 1일 시행). 저출산‧고령사회기본법에서는 2020년까지 저출산․고령사회에 대응하기 위한 전반적인 사회․경제구조의 개혁을 추진하여 “지속발전가능사회”를 실현하는 국가 책무를 설정하고 있으며, 이를 효율적으로 추진하기 위하여 매 5년마다 단계적․전략적 목표를 설정하여 5개년 기본계획을 수립․추진할 것을 규정하고 있다. 우리나라는 1983년 합계출산율이 인구대체수준인 2.1명에 도달한 후 지속적으로 하락하다가 2001년 1.3명이 되면서 초저출산 사회로 진입하게 되고 아직까지 초저출산 사회로 머물고 있는 상태이다. 그동안 저출산의 원인과 결과에 대한 많은 선행연구들이 진행되어 왔다. 출산력의 저하는 노동 가능한 연령의 감소를 일으킴으로써 노동시장의 생산성을 떨어뜨리고 이로 인한 노인부양부담 가중, 경제성장 속도의 위축, 사회보장제도 및 인프라 확장에 따르는 공공재원의 조달 문제 등의 문제를 발생시키며 국가 발전의 장애 요인으로 인식되고 있다(김경하 등, 2009). 이에 대응하여 정부는 사상 최저 출산율을 보였던 2005년 ‘저출산·고령사회 기본법’ 제정을 시작으로 ‘저출산·고령사회위원회’를 설치하였으며 2006년에는 제1차 저출산·고령사회 기본계획을 수립하고 5년간 42.2조원을 투입하여 4대 분야 237개 세부과제를 시행해 왔다. 그러나 급속도로 진행되는 저출산과 고령화 현상을 완화시키기에는 한계가 많았다. 국내 심각한 저출산 문제에 대한 대응 노력의 일환으로 “저출산․고령사회 기본계획”을 추진한 2005년 이후 정부의 자녀 양육에 대한 지원은 지속적으로 확대되어 오고 있다. 2013년부터 0~2세 영아를 대상으로 시설 보육료를 지원하고 3~5세에게 누리과정 프로그램을 제공하는 등 전체 0~5세 영유아에 대한 보편적인 지원을 제공하고 있다. 시설을 이용하지 않는 0~5세 영유아에게는 가정 양육 수당을 연령에 따라 차등적으로 지원하고 있다. 자녀를 출산한 취업 여성을 지원하기 위해 2011년부터 육아휴직급여를 정액제에서 정률제로 변경한 바 있다. 이러한 정부의 노력에도 불구하고 국내 출산율은 초저출산 수준인 1.3명에서 더이상 상승하지 않고 있다. 연령별 여성 경제활동 참여율도 결혼 및 출산연령대에서 급격하게 하락하는 M-curve 현상을 유지하고 있다. 추가적으로 자녀를 낳지 않는 이유로 많은 부모들이 자녀 양육비 혹은 교육비에 대한 부담을 지적하고 있다. 한국의 경우에는 저출산현상이 여타 어느 국가에 비해서 아주 급격한 속도로 진행되었는데 그간의 인구변동에 따른 효과가 가까운 미래에 가시적으로 나타날 전망이다. 특히 거대한 베이비붐세대가 노년기로 진입하는 2020년경부터 그와 같은 변화가 뚜렷할 것으로 예상된다. 생산가능인구의 감소는 2017년부터 발생할 전망이며 노동력의 고령화와 노동인력 부족 현상이 맞물려 고령근로자 활용에 대한 논의가 활발하게 전개되고 있다. 저출산·고령화로 사회보험의 보험료 지출이 급격하 게 증가하여 젊은층의 부양부담 증가 및 장래 기금 고갈에 대한 우려가 제기되고 있다. 그간 장기화 되었던 출산율 감소로 학령인구의 감소와 그에 따른 인적․물적 자원의 통폐합 문제가 발생할 것이다. 실로 일부 지역에서는 이미 학교 통폐합이 진행되고 있다. 이는 비단 교육부문에만 국한되는 문제가 아니어서, 향후 인구 변동에 따른 사회구조의 재편성은 불가피할 것으로 보인다.