노후소득보장체계의 발전방향에 관한 연구

이와 같이 경제적 불안과 미래에 대한 불확실성을 해소하기 위해서는 국가의 공적연금에 의한 노후생활보장이 필요하다. 특히 우리나라의 경우에 산업화 및 도시화로 인하여 핵가족화가 급속도로 진행되어 자녀의 노인부양의식이 매우 약화되고 산업기술의 발달과 산업구조의 변화로 노인의 취업이 극히 제한적이기 때문에 공적연금에 의한 노후생활보장이 절실하다고 본다. 대부분의 선진국에서 노후소득보장체계로서 3기둥 체계(three pillars system)가 많이 논의되고 있다. 제1기둥은 강제가입의 공적연금이고 제2기둥은 강제가입의 기업연금(또는 강제가입의 개인연금)이며 제3기둥은 임의가입의 개인연금이다. 이러한 3기둥이 노후소득보장을 위해 수행하는 역할은 국가별로 상이하다. 노인의 빈곤화를 방지하기 위한 복지정책 중에서 공공부조의 비중이 큰 국가(예: 영연방 국가)도 있고 연금보험의 비중이 큰 국가(예: 유럽대륙 국가)도 있는 것과 같이 일반국민의 노후소득보장에서 공적연금의 역할이 큰 국가도 있고 반대로 사적연금의 역할이 큰 국가도 있다. 공적연금과 사적연금의 역할분담이 이루어진 후에도 공적연금은 재원조달방식, 재정운영방식, 급여산정방식 등에 따라 다양한 유형이 있으므로 어떠한 유형의 공적연금을 채택하느냐가 논의의 대상이 될 수 있다. 또한 최근에 공적연금의 특성(예: 강제가입)과 사적연금의 장점(예: 수익률 제고)을 혼합한 형태의 연금제도(예: 확정기여방식의 강제가입 개인연금)가 개발되면서 공적연금과 사적연금의 구분이 상당히 모호해졌다고 볼 수 있다. 이러한 혼합형 연금제도는 연금재정의 안정(국고지원 회피)을 위해 도입되고 있는데 이것은 계층간 소득재분배기능이 없다. 따라서 이것이 일반국민을 위한 공적연금제도로 적합한 것인가에 대한 의문이 제기된다. 한편, 현대사회에서 공적연금에 의한 노후소득보장이 불가피하다면 그 수준을 어느 정도로 할 것이냐는 문제가 제기된다. 이러한 노후소득보장수준의 논의와 관련하여 두 가지 이념적인 주장이 대립되어 있다. 부담한 보험료에 비례하여 그에 해당하는 급여를 지급해야한다는 주장(능력주의)이다. 이 주장에 의하면 노후보장급여액(노령연금)은 과거의 소득수준(보험료 부담액)에 비례하여 산출된다. 다른 하나는 사회적 적절성(social adequacy)을 중요시하여 노령에 도달한 가입자들에게 최저생활을 보장해 주되 그 보장수준은 사회적으로 적절한 수준이 되어야한다는 주장(평등주의)이다. 이 주장에 의하면 노후보장급여액은 과거의 보험료부담액과 관계없이 균등한 수준이 된다. 공적연금에 의한 노후생활보장의 수준을 결정함에 있어서 능력주의를 따르느냐 아니면 평등주의를 따르느냐의 문제는 그 나라의 정치적, 사회적 및 경제적 여건이나 역사적 배경과 관련되어 있으므로 국가와 시대에 따라 그 수준이 매우 다양하게 나타나고 있다. 따라서 현재 우리나라에서 공적연금에 의한 노후소득보장수준을 어느 정도로 하는 것이 바람직한 가의 문제가 제기된다(오근식, 1993: 39-46). 사회보장의 이념과 기조(framework)는 정치적 및 경제적 발전과 더불어 변화되어 왔다고 볼 수 있다. 1945년 이후 약 30년 간의 냉전시대에 유럽에서 좌파정당(노동당, 사민당)의 집권과 더불어 자본주의의 병폐를 시정하기 위해 경제성장의 과실을 소외된 계층에게 배분하는 사회보장의 확대가 이루어졌다. 부연하면 사회보장에서 시장의 실패를 시정하기 위한 정부의 개입과 지원이 확대되어 왔다. 그러나 1973년 이후 경제성장이 둔화되면서 사회보장에 대한 정부의 과도한 개입과 지원은 경제성장의 걸림돌이 된다는 비판(신보수주의)이 1980년대 초반에 대두되면서 사회보장의 민영화(정부의 지원 및 개입 축소)를 주장하는 이론이 제기되었다. 사회보장의 확장기(좌파정당의 장기 집권기, 고도의 경제성장기, 이념적 대립시기)에 설정된 공적연금의 노후소득보장 역할은 그 동안 경제성장의 둔화, 보수당의 집권, 사회주의의 몰락 등과 더불어 축소되어 왔다고 볼 수 있다. 또한 국민연금의 적절한 급여수준이 무엇이냐에 대하여 여러 가지 주장이 있고 그 주장들이 국민연금의 적정급여수준을 가입자의 가입기간 중 평균소득의 일정비율(소득대체율)로 표현하는 데 과연 이것이 적절한 가에 대하여 의문이 제기된다. 즉 국민연금에서 절대적인 적정급여수준(최저생활수준)을 설정하지 않고 상대적인 적정급여수준(가입자별 소득대체비율)만을 설정하고 있기 때문에 문제이다. 국민기초생활보장제도는 절대적인 기초생활수준(최저생계비)을 설정하고 그 수준 이하의 국민에게 공적부조를 하고 있으므로 국민연금에서도 그 수준 이상인 국민을 가입대상으로 설정하고 그 수준 이상의 소득을 보장하여야 할 것이다. 현재 국민연금제도의 시행기간이 짧고 연금급여의 하한선(최저생활보장수준)이 설정되어 있지 않기 때문에 노령연금의 지급금액이 국민기초생활보장수준보다 낮은 경우가 있다. 극단적인 경우에 국민연금의 급여(예: 노령연금)를 받으면서 국민기초생활보장제도의 생계보호를 받는 경우가 발생할 수 있다. 따라서 현 단계에서 국민연금의 재정안정을 위하여 연금급여수준을 하향 조정하고 현행 보험요율을 인상하지 않는 것은 바람직하지 않다고 생각할 수 있다. 최근에 국민연금제도 개선과 관련하여 공적연금과 사적연금의 역할분담이 학계와 전문가들 사이에서 많이 논의되었다. 이러한 논의에서 국민연금과 특수직역 연금간의 연계방안(또는 통합방안)으로 여러 가지 대안이 제시되었고 공적연금의 역할축소와 사적연금의 확충방안이 제시되면서 현행 국민연금제도의 구조적 개선이 장기적으로 필요하다는 주장이 제기되었다. 국민연금의 보험료를 특수직역연금(공무원연금 등)의 현행 보험료수준(17%)이나 선진국 수준으로 인상하기가 어려우므로 국민연금의 현행 급여수준을 낮추고 국민연금의 현행 보험료수준을 유지하되 현행 퇴직금제도를 기업연금제도로 전환해야 한다는 공적연금과 사적연금의 역할분담론이 제기되었다. 그러나 이러한 주장에는 논리적 타당성이 부족하다고 본다. 즉 특수직역연금도 보험요율을 17%까지 단계적으로 인상하였고 선진국도 보험료를 장기간에 걸쳐 단계적으로 17% 이상까지 인상하였는데 국민연금가입자에 대하여는 보험료의 단계적 인상이 곤란하다는 주장은 타당성이 거의 없다고 볼 수 있다. 국민연금의 역할을 축소해야 한다는 주장(국민연금의 현행 급여수준을 하향 조정해야 한다는 주장)은 우리나라의 장기적 경제발전수준을 비관적으로 전망하여 국민의 조세부담과 사회보험료 부담이 향후에 과중할 것이라는 가설에 근거를 두거나 미래세대의 보험료 부담을 경감시켜야 한다는 당위성에 기초를 두고 있다. 30년이나 40년 이후의 경제발전수준을 단정적으로 설정하는 것도 불합리하고 우리나라의 인구구조가 급격하게 노령화되어 가고 있는데 연금 보험료의 인상 억제와 연금급여 수준의 하향 조정으로 노령연금의 지급수준이 낮아진다면 향후 노인복지비용(빈곤노인 지원비용 등)이 증가하면 이러한 노인복지 비용의 증가부분은 결국 미래세대의 부담이 되므로 미래세대의 연금보험료 부담경감은 실질적으로 무의미하다고 볼 수 있다. 한편 사적연금(기업연금, 개인연금 등)의 역할을 증대하고 공적연금의 역할을 축소해야 한다는 주장도 불합리한 측면이 많다. 왜냐하면 이러한 주장은 사적연금이 확정기여형 연금으로서 재정불안이 없어 국가의 지원이나 후세대의 많은 부담이 없으나 공적연금은 확정급여형 연금으로서 재정불안이 있기 때문에 국고나 후세대의 부담이 많을 가능성 있다는 가설에 근거를 두고 있기 때문이다.