KLI 고용노동브리프 제83호2018-05 공공기관 자회사 설립의 방향과 과제

하도급형 공공기관 자회사의 지금까지 운영실태를 분석하면 ‘자회사도 간접고용에 불과하다’는 비판을 면하기 어렵다. 그동안 다수 공공기관들이 사용자로서의 책임과 의무를 회피하고 비용을 절감하기 위한 수단으로 자회사를 설립 운영해 왔기 때문이다. 이러한 조건은 자회사 근로자들의 임금 및 근로조건이 상대적으로 취약할 수밖에 없음을 내포한다. 따라서 이러한 과거 관행을 극복하기 위해서는 비정규직 근로자들의 정규직 전환 방식으로 자회사를 선택하는 경우 단순한 비용 효율화를 위한 목적이 아닌 전문성 강화와 독자성 유지를 전제해야 한다. 아울러 자회사 근로자 임금, 고용 및 근로조건의 합리적 설계와 균형 대우 또한 필요조건이다. 또한 사정이 불가피해 자회사의 설립 및 운영이 사업 또는 서비스의 위·수탁을 위한 하도급 형식으로 설계되는 경우 모자회사간 상호신뢰, 업무협력, 이익과 위험의 공유 및 갈등관리를 위한 통합적 관리방안 모색이 전제되어야 하며 필요한 경우 이를 위한 제도 개편이 수반되어야 한다. 즉, 모자회사간 협의체구성 및 운영, 모회사 노사협의회에 자회사 사용자 및 근로자대표의 참여 등은 구체적인 방안이 될 수 있다. 앞서 살펴보았듯이 기존 자회사의 경영관리상 대표적인 문제는 임금 수준이다. 기존 공공기관 자회사의 경우 비용절감을 위한 목적에서 설치된 것이 대부분이다. 일부 자회사의 경우 모회사 임직원 평균임금 대비 37% 수준에 불과하며, 해당 기관이 속해 있는 유형인 기타공공기관 종사자 평균임금의 약 40% 수준에 불과하다. 이러한 조건임에도 불구하고 임금조건이 열악한 자회사의 경우 현재 기획재정부 예산편성지침상 임금 수준의 대폭 개선은 어려운 상황이다. 현재 ‘총인건비 인상률’ 지표의 평가방법은 ‘목표부여’로 표시하되, 목표는 ‘2017년도 공기업·준정부 기관 예산편성지침’의 총인건비 인상률 범위 내이며, 총인건비 인상률 범위 내에서 인건비를 인상한 경우 만점을 부여하고, 초과하는 경우 ‘0’점으로 처리하도록 되어 있다. 공공기관이 자회사를 설립하는 경우 자회사 노동자들의 고용 및 임금조건이 안정적으로 유지되기 위해서는 사업계약의 지속성이 담보되어야 하며 이를 위해서는 공공기관과 자회사간 수의계약이 인정되어야 한다. 현재의 제도적 조건에서 수의계약이 이루어지기 위한 필요조건은 두 가지다. 첫 번째는 ‘공기업·준정부기관 계약사무규칙’의 수의계약 사유에 ‘정부의 고용정책’을 추가하는 방법이고, 다음은 기획재정부장관의 승인 권한을 이용하는 방법이다. 하지만 후자의 경우 일시적인 해결에 불과해 계약사무규칙상 수의계약 사유를 추가·변경하는 것이 안전하다. 앞서의 수의계약 사유와 관련해 「공공기관의 운영 에 관한 법률」(이하 공공기관운영법) 제39조 제3항에서는 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라서 ‘공기업/준정부기관 계약사무규칙’(이하 계약사무규칙)이 제정되어 있다. 원하청 관계라고 하더라도 자회사는 모기관에 종속되지 않고 전문기업으로 성장할 수 있는 노동법적 방안을 고려해야 하며, 이는 자회사의 운영에서 근로자 파견적 요소를 배제하는 것으로부터 시작되어야 한다. 자회사 운영에서 불법파견적 요소를 배제하기 위해서는 운영상 독립성이 담보되어야 한다. 독립성을 유지하는 방법은 자회사의 특정 기관 전속성을 완화하는 것이다. 즉, 특정 기관의 자회사라 하더라도 특정 공공기관에 전속되지 않고 여러 공공기관과 거래관계를 유지함으로써 사업의 전문성을 향상시킬 수 있는 기회를 적극적으로 모색할 필요가 있다. 이는 해당 자회사 소속 근로자의 고용안정 유지에 큰 도움이 될 수 있다. 물론 자회사가 하나의 공공기관과 전속적 거래관계를 유지하고 있다는 점만으로 그 자회사의 운영상 독립성이 없다고 할 수는 없다. 이 경우에는 자회사의 업무가 공공기관의 다른 업무와 구별되고 특정될 수 있어야 한다. 자회사와 공공기관 소속 근로자들의 업무간 상관성이 높은 경우 필연적으로 모공공기관이 자회사 소속 근로자에게 지휘·명령을 행사할 가능성이 높다. 특히 자회사 소속 근로자들의 업무가 해당 공공기관이 생산하는 상품 또는 서비스의 품질과 직접 연결될 경우 그 가능성은 더 높아진다. 노동자이사제도의 도입은 경제민주주의를 실현한다는 의미와 함께 현장의 경험과 지식을 경영에 반영함으로써 새로운 정보와 해결책을 제시하는 ‘혁신 효과’, 그리고 소통을 통해 논쟁적인 경영 계획에 종업원의 지지를 확보하는 ‘사회적 효과’를 기대할 수 있다. 새로 설립되는 공공부문 자회사의 경우 노동자 경영참가제도의 도입을 통해 노사간 협력과 상생을 촉진함으로써 경영 투명성과 공익성을 확보할 필요가 있다. 공공기관 설치와 경영의 목적이 수익성보다 공익성과 공공성에 있다는 점 때문에 유럽의 경우 공공기관 이해관계자들의 경영참여를 허용하고 있음을 고려할 때 공공부문의 사회적 역할이 큰 우리나라의 경우도 이러한 제도의 도입과 활용을 주저할 이유는 없어 보인다. 특히 자회사 형태의 사업 분할이 초래할 수 있는 임금·근로조건의 악화를 견제하기 위한 수단으로서도 노동자이사제도는 효과적인 방법이 될 수 있다.