김정일권력 승계기의 대남정책 패턴에 관한 연구

북한은 대외정책을 당, 국가, 민간 등의 차원으로 구분하여 집행하고 있다. 이는 당 국제부, 외무성, 당의 외곽단체가 담당하고 있다. 정부 간 외교는 내각의 외무성이 주로 관장하고, 정당 외교는 당 국제부, 의회 외교는 최고인민회의 상임위원회, 민간 외교는 노동당 외곽 단체인 조선아시아태평양평화위원회 등이 각각 맡고 있다. 이런 외교 실상과는 달리 북한의 헌법을 보면 대외정책은 최고인민회의 상임위원회에서 수립하도록 규정하고 있다. 1998년 헌법 개정 때 국가주석 직책이 없어지면서 최고인민회의 상임위원장이 국가를 대표하여 다른 나라 외교 사절의 신임장과 소환장을 접수하며, 최고인민회의 상임위원회는 다른 나라와 맺은 조약을 비준 또는 폐기하고 다른 나라에 주재하는 외교 대표의 임명 또는 소환을 결정·발표하도록 하였다. 북한의 공식적 정책 결정 방식은 당 규약과 헌법을 통해 정책 결정 기구들을 당과 국가기구로 이원화해서 운영한다. 먼저, 북한의 대남 정책에 참여하는 당 기구로는 대남사업담당 비서와 대남사업 전문부서인 통일전선부가 대남정책을 공개적으로 수행한다. 대남사업담당 비서가 통일전선부 부장을 겸임하는 경우가 많다. 통일전선부는 남북 회담, 해외 교포 공작사업, 대남 심리전 및 통일전선 공작사업, 국내 좌익운동권 지도 등의 업무를 주관하고 있다. 특히, 조국평화통일서기국은 통일외교의 합법성을 주장하며 대남전략을 기획하고 실천한다. 산하 공작단체로는 반제민족민주전선(반제민전), 해외동포원호위원회, 재북통일촉진협의회, 조국통일민주주의전선(조국전선), 조선 아시아태평양평화위원회(아태평화위, 통일전선부 정책과의 위장 명칭), 조국통일범민족연합(범민련), 조국통일범청년학생연합(범청학련) 등이 있다. 외곽 단체로서 사회문화교류를 담당하는 민족화해협의회(통일전선부 교류1과의 위장 명칭)이 있다. 다음으로, 북한의 대남 정책에 참여하는 국가기구로는 국가안전보위성, 조국평화통일위원회(조평통), 내각 소속의 225국, 군 소속의 정찰총국 등이 있다. 조평통은 남북관계에서 북한 최고 수준의 성명이나 담화를 발표하는 기구로서, 기존에 당 통일전선부 산하 대남 공작단체에서 2016년 북한 헌법 개정 시 국가기구로 승격하였다. 국가안전보위성, 225국, 정찰총국은 대남 공작 기구로서, 비공개적으로 임무를 수행한다.(상세한 내용은 ‘북한의 대남 공작 기구’에서 기술) 북한의 대남 정책 결정 과정은, 수령이 독점적 정책결정권을 행사하고, 당 대남사업담당 비서와 통일전선부장, 군부와 정찰총국 등 대남 정책 관련 기구의 책임자들이 자신들과 관련된 사안에 따라 정책 결정에 참여한다. 즉, 군사적 조치는 군부와 정찰총국에서, 남북대화는 통일전선부에서 정책결정 과정에 참여한다. 북한의 실제적인 대남 정책 결정방식은 주로 측근정치, 비준정치이다. 먼저, 측근정치는, 김일성과 오진우가 사망한 이래 정치국이 김정일 단일 상무위원회 체제로 전락하여 그 기능이 사실상 중단됨에 따라 측근들이 영향력을 발휘하고, 원로들과 비측근 간부들은 핵심적인 정책결정 과정에서 소외되는 경우이다. 측근들의 외적 특성은 당·군·보안 등 권력기구에 분포하고 있다. 측근은 체제수호에 대한 사활적 이해관계를 갖는 동시에 철저한 보신주의적 입장을 견지하고 있다. 측근정치와 비교할 때 상대적으로 하층부의 정책결정에서 역할을 발휘할 수 있는 정책결정 방식은 비준정치다. 비준정치는 기관이나 부서에서 자기 분야의 정책과 관련된 제의서나 보고서를 만들어 상부의 합의를 거치고 최고 정책결정권자에게 결재를 받는 정책결정 과정을 말한다. 비준정치는 정책 작성 및 합의, 보고, 비준, 집행이라는 단계를 거친다. 현안에 대해서는 여러 기관이나 부서들이 정책적 갈등이나 혼선을 조절하는 것이 엄격하게 요구된다고 한다. 군 소속의 정찰총국은, 대남 침투공작, 요인 암살, 테러, 주요 시설 파괴공작, 사이버 테러, 대남전략 수립에 필요한 해외 정보 수집, 통치자금마련 등을 주 임무로 하고 있다. 당 산하 대남 공작부서였던 작전부와 대외정보조사부(35호실), 인민무력부 산하 정찰국을 2009년 국방위원회(북한의 당 정 군 핵심 간부들이 포진된, 사실상 최고의 통치기관) 산하로 통합하였다. 즉, 당과 군에 산재해 있던 해외 및 대남 정보기관을 통폐합한 것이다. 정찰총국의 신설은 북한의 ‘대남공작 지도체계’의 변화를 의미한다. 즉, 김정은의 후계자 내정 이후 실시된 국방위원회 확대 개편과 맞물려 신설된 것으로, 김정은이 대남 공작 조직을 쉽고 빠르게 장악할 수 있도록 대남 공작의 지도체계를 개편한 것이다. 이는 대남 공작의 주도권이 ‘당’에서 ‘군부’로 넘어갔음을 의미하기도 한다. 최근 북한의 도발은 대결전략의 극단적 모습으로, 이 국면이 언제까지 지속될지는 알 수 없다. 지속적으로 북한의 대남 정책 패턴을 분석하고, 대응하는 노력이 필요하다. 즉, 북한이 내부적 문제나 북미관계에 집중한 경우 ‘관망전략’을, 대결전략 이후 국제사회의 비난을 무마하고자 하거나 경제적 보상을 원할 경우 ‘대화전략’을, 대남 협상력을 극대화하고자 할 경우 ‘대결전략’을 구사할 것이다. 따라서 정부는 북한의 이러한 패턴에 따른 대북 정책과 대응방안을 강구해야 할 것이다. 한편, 우리 정부는 북한의 대남 정책 패턴의 변화 가능성에도 대비해야 한다. 김정은 체제와 비교할 때 김정은 체제에서 핵무력 역량, 남북문제의 국제화 수준, 권력 안정화 과정, 후견그룹 형성 과정, 북한의 경제상황, 체제관리의 통제변수 등에는 분명 차이가 있다. 즉, 이러한 차별성으로 인한 북한의 대남 정책 패턴의 변화 가능성에 대비해야 할 것이다.