한국에 있어 재정건전성 유지를 위한 정책관리 성공사례 연구 세입기반의 안정적 확보와 재정의 긴축운용 노력을 중심으로

1983년 3월 29일 국무회의는 ｢84년도 예산편성 지침안｣을 심의⋅의결했고 경제기획원은 이틀 뒤인 3월 31일 ｢84년도 예산편성 지침｣을 각 부처에 시달했다. 이 지침은 역사상 유례없는 초긴축 예산 편성 지침으로서 ‘국채발행을 배제하고 교원과 판검사를 제외한 공무원의 증원을 일체 중지하며 실질봉급을 1983년 수준으로 묶고 공공요금 인상을 억제’하는 내용을 담고 있었다. 경제기획원은 1984년도에 경제성장률은 7.5%에 이르고, 도매물가 상승률은 2.0~2.5% 이하로 안정될 것이라는 전망하에, 1984년도 예산규모가 10조 4천억원 수준을 넘기지 않고 균형재정이 되도록 초긴축 예산을 편성하겠다는 방침을 천명한 것이다. 이에 대해 동아일보(1984. 3. 30)는 사설을 통해 “여론은 1984년도 예산규모를 1983년 수준에서 묶고 국채 없는 균형예산으로 짜겠다는 정부 방침을 반기는 분위기”라고 전하면서 “예산의 효율성을 높일 것”을 주문했다. 한국의 부가가치세제는 이처럼 한계적 상황에 도달한 재정여건에서 세수의 안정적 확보 및 복잡한 조세체계의 정비를 목적으로 등장한 조세제도라고 할 수 있다. 1970년대 당시 부가가치세 제도는 서구 유럽 국가 일부에서만 시행하는 선진제도로서 과학적⋅합리적인 제도라는 평가를 받고 있었다. 특히, 당시 수출주도적 공업화를 추구하던 한국정부로서는 부가가치세 제도가 세수증대와 함께 투자 및 수출 증대효과를 가져올 수 있다는 특성에 주목하였다. 이에 따라 한국정부는 1971년 마련한 세제개혁안에 포함하여 부가가치세 도입을 중장기적 정책과제에 포함하게 되었으며, 이후 장기간의 조사⋅연구 및 토론과 해외 전문가 자문을 거쳐 드디어 1976년 법안을 마련하고 이듬해 7월 1일부터 제도를 시행하게 된 것이다. 이 시기 우리나라 재정정책은 주로 경제성장을 지원하는 측면을 고려해 운영되었다. 1948년 정부 수립 이후 1970년대까지 재정정책은 정상적인 세입 범위 내에서 세출을 집행하는 기조를 전반적으로 유지하면서 운영되었다. 당시의 재정정책을 주요 선진국과 비교한다면 Musgrave가 제시한 재정정책의 3대 목표 중 소득분배 측면에서는 미흡하지만 건전재정을 기조를 일관되게 유지했다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 1945년 해방 당시 남한은 공업생산시설이나 사회간접자본이 거의 없다시피 했고, 1948년 건국할 때 즈음에는 이른 바 일제 강점기 적산기업 중 단지 20% 정도만이 정상 운영되고 있었다. 설상가상으로, 북한이 남한을 침략한 한국전쟁(1950~53년)은 남한경제를 파탄지경에 빠뜨렸다. 당시 우리나라는 많은 국민들이 미국 등 국제사회가 보낸 구호물자로 근근이 생활해가는 실정이었다. 1950년부터 1961년까지 미국의 경제원조는 25억달러, 군사원조는 4억달러로 한국 국민총생산과 국가총수입의 12%와 73%에 이르는 막대한 규모였다. 이런 상황 속에서 1961년 5⋅16 군사혁명이 일어났다. 새롭게 등장한 군사정부는 경제재건 목표를 제시하고 정부 주도의 강력한 경제개발 전략을 추진했다. 1961년에는 경제개발을 추진하기 위한 정부조직으로서 경제기획원이 창설되었으며 제1차 경제개발 5개년계획(1962~66년)을 시작으로 중기 경제개발계획이 수립⋅추진되었다. 수입대체산업 육성과 수출 주도적 공업화 전략이 추진되던 1960년대에는 재정의 최대 과제가 수출 주도형 고속 공업화를 지원하는 것이었다. 1960년대 초반에는 미국 원조에 의한 대충자금에 상당 부분 의존했으나 이후 미국 원조 감소가 예상됨에 따라 재정 측면에서는 예산제도를 효율화하고 조세수입을 높이려는 노력이 이루어졌다. 1962년에 구(舊) 재정법을 예산회계법으로 바꾸고, 국가기획제도와 성과주의예산제도를 새로 도입했다. 교통⋅체신⋅전매 등 공기업 부문에 대해서는 기업회계예산제도를 채택하여 경영 합리화를 기할 수 있도록 했다. 재정자금운용특별회계를 신설하고 각종 특별회계로 분산되어 비능률적으로 운영되던 경제개발 사업 예산도 경제개발특별회계로 통합 운용함으로써 자금 지원의 체계성과 효율성을 높이도록 했다. 예산제도 면에서는 건전재정 운용을 위한 노력이 지속되면서 이를 뒷받침하기 위한 제도적 변화가 있었다. 1973년에는 신규 사업과 주요 계속사업에 대한 사전심사제도가 도입되고, 예산을 수반하는 중장기계획 수립 시 예산당국과 사전협의하도록 제도화하는 것 등을 내용으로 하는 예산회계법 개정이 그것이다. 1977년에는 경제개발특별회계의 투자계정, 도로정비사업특별회계 등을 일반회계에 흡수하여 예산의 명료성을 높였다. 세출예산의 분류방식도 종래의 성질별 분류에서 일반행정, 방위비, 사회개발, 경제개발 등 기능별 분류 방식을 추가했다. 세제 면에서는 1977년 하반기부터 시행된 부가가치세와 특별소비세의 도입이 있었다. 종전 복잡한 세율구조와 중간재 과세 등으로 문제가 많았던 간접세 제도를 일반적인 부가가치세와 예외적인 특별소비세 체계로 정비한 것이다. 한편 1974년 베트남이 공산화되고 주한미군 철수 계획이 발표되면서 자주국방 강화를 위한 방위비 증대가 요청됨에 따라 1975년에 방위세가 새로 도입되었다. 일반적으로 지난 1960년대와 1970년대를 개발연대라고 칭하는데, 이 기간 중에는 일관성 있는 정치 리더십과 국민 전체의 강한 개발의지로 산업기반을 빠르게 구축하고 높은 경제성장을 이룩했다. 하지만 그 과정에서 외채 의존적인 정부 주도의 양적팽창 위주 정책의 종합적인 부작용으로 인해 구조적인 높은 물가상승과 산업구조의 왜곡과 함께 외채누증의 문제를 초래했다. 이러한 현상이 1970년대 말에 두드러지게 나타나 정부 일각에서는 고도 성장과정에서 체질화된 인플레 수반형 경제구조를 치유하지 않고서는 성장잠재력을 계속 키워나가기 어렵다고 판단하고, 과거 정부 주도 경제운용의 한계에 대한 종합적인 검토와 새로운 경제운용 방식의 모색을 시도했다. 그래서 그 1차적인 초점이 경제안정화라고 인식하고, 경제안정화 종합시책(1979년 4월 17일)을 추진하게 됐다. 당시 경제정책의 방향을 일대 전환한 이 시책이 수립⋅발표되기까지 경제기획원의 꾸준한 노력과 활약이 있었다. 1960~70년대 우리나라는 강력한 리더십하에 고도 경제성장을 달성했지만 정부 주도의 양적팽창 위주 정책의 부작용으로 높은 물가상승, 산업구조 왜곡, 외채누증 문제가 발생했다. 1970년대 말 이러한 현상이 심각해지자 정부 일각에서는 인플레 수반형 경제구조를 치유하기 위해 새로운 경제운용 방식을 시도했는데 ‘경제안정화 종합시책’(1979년 4월 17일)이 대표적이었다. 1979년 12월의 ‘12⋅12사태’ 이후 1980년 5월 국보위 체제가 등장하기 전까지 경제정책은 사실상 경제관료의 판단에 맡겨지게 되었다. 정부는 재무부와 한국은행의 반대에도 불구하고, 1980년 1월에 원화의 평가절하, 예금금리 인상 등 경제기획원의 의견이 상당 부분 반영된 ‘1⋅12 조치’를 발표하여 경제정책기조를 안정화로 급선회하는 계기로 삼았다. 1980년 한국경제는 농작물 흉작, 국제수지 악화, 급격한 물가상승, 소비둔화, 투자부진, 정치적 불안정 심화 등으로 -1.7%라는 사상 초유의 마이너스 경제성장을 나타냈다. 1970년대식의 경제운용 방식으로는 한국경제가 더는 지속 발전할 수 없다는 인식이 확산되고 있었다. 안정 속의 성장을 추진할 수밖에 없는 정책환경이 조성되었던 것이다.