예산과정의 지출검토제도spending review 도입 방안 연구

재정성과의 관리를 통해, 정부사업의 투명성과 책무성 제고 측면에서 재정성과관리의 기반이 되는 프로그램 예산구조의 개발과 성과 정보의 생산이 이루어지고 있다는 점에서 긍정적이라는 평가가 있다. 이는 기술적 효율성, 사업의 성과개선 측면에서 재정사업자율평가 또는 심층평가를 받은 사업에 권고사항이 반영되어 사업의 개선이 이루어지도록 설계되기 때문이다. 하지만, 현재의 재정성과관리제도는 세출구조조정 측면에서 그 효과가 제한적으로 나타나고 있으며, 개별 단위사업 중심의 성과관리 및 평가체제인 현 재정성과관리제도는 전체평가대상사업 예산규모로 보면 예산삭감효과가 매우 미약하다는 지적도 있다. 특히, 다부처 사업에 대한 체계적인 성과관리체제가 없기 때문에 예산의 전략적 재배분이라는 목표를 추구하기 어려운 실정이다. 이와 별도로 재정성과 관리제도를 연구한 또 다른 연구 군에서는 재정성과를 위한 평가지표와 설계의 타당성이나, 평가를 수행하는 부처의 부정적 행태(사업명 바꾸기, 쉬운 성과지표 설정 등)를 지적하기도 한다. 윤기웅･유승현(2014)은 재정성과목표관리제도의 신뢰성과 타당성을 저해할 수 있는 요인을 분석하기 위해 2011년도 회계연도 성과계획서 및 성과보고서를 제출할 의무가 있는 기관 47개를 대상으로 실증분석을 실시하였다. 연구에서는 성과지표의 특성(계량화 여부, 단계적 속성, 만족도 여부 등), 사업의 특성(기관 유형, 사업 분야, 사업 유형 등)으로 구분하여 특성들이 성과달성도에는 어떠한 영향이 미치는지에 대한 실증분석을 시행하였다. 분석결과를 살펴보면 정부사업 중 목표치를 달성하지 못한 비율은 전체 지표의 15% 정도로 나타나 성과 목표치에 대한 신뢰성이 미흡하다고 설명하고 있다. 또한 사업의 단계특성인 과정지표가 결과지표에 비해 기관 목표를 미달성할 수 있으며 사업의 내용, 정성지표의 비율, 계량화 여부, 중앙행정기관과 기타기관 등에 따라 성과는 다르게 나타나는 결과를 보여주고 있다. 따라서 중앙정부의 사업관리는 잘되고 있다고 판단할 수 있으나 성과지표에 따라 상이한 결과가 나타나는 점에 대한 제도적 보완이 필요하며 정보화, R&D 부문에 대한 성과지표의 요인에 대해 보다 심도 있는 분석이 필요하다고 주장하였다. 세 번째로 재정사업심층평가에 대해서는 일정 기준에 의해 선정된 사업에 대한 심층평가로 거시적인 차원에서 정책 효과성 파악이 가능하고, 사업의 개선을 위한 의미 있는 정보를 도출할 수 있다는 장점이 제시되었다. 하지만, 분석 방법이 제각각이어서 평가결과의 비교가능성이 낮고, 사업을 집행한 경험이 없는 외부 전문가가 수행하는 연구용역 중심으로 진행되어 정책대안의 적용가능성이 부족, 평가에 대한 시간비용의 부족으로 나타나는 품질저하, 제도개선안에 대한 부처의 낮은 수용성, 사업단위의 평가로 정부부채 감축 등 정부재정 전반의 건전성 향상에 대한 기여는 기대하기는 어렵다는 점 등이 한계로 지적되었다. 재정성과관리제도에 대한 한계를 지적한 내용을 살펴보면, 크게 평가자의 문제, 평가지표의 문제, 평가결과의 문제, 평가환류의 문제로 환원된다. 평가자의 기회주의적 행동이나 역량부족, 측정지표의 대표성과 타당성, 평가결과에 대한 신뢰성, 평가결과를 활용한 제도개선이나 예산연계의 미흡이 그것이다. 특히, 본 연구에서 관심을 가지고 있는 성과와 예산의 연계는 앞서 살펴본 바와 같이 기계적으로 이루어진다고 해서 좋은 것도 아니고, 그렇다고 기계적인 지침적용이 이루어지지 않는 것이 최적의 상황은 더 더욱 아니다. 이와 유사하게 유승현 외(2015)는 지난 10년간 시행되어온 재정성과목표관리제도의 효과를 규명하기 위해 「2013회계연도 성과보고서」의 자료를 통해 4,200개 지표를 사용하여 성과지표특성(계량화 여부, 단계적 속성), 사업 특성(기관, 과제 유형), 정치적 특성으로 지표를 구분 후 정부사업성과에 대한 실증 분석을 실시하였다. 그 결과 첫째, 성과지표의 계량화 방식에 따라 사업의 평가 결과는 다르며 편차가 크다는 결과가 나타났다. 둘째, 기관유형에 따라 목표치가 다르며 중앙행정기관이 기타기관과 위원회보다 목표치 달성이 높다는 결과가 나타났다. 셋째, 정보화 사업이 R&D 사업 보다 목표치 달성 가능성이 높다는 결과를 볼 수 있다. 넷째, 정부의 사업 분야에 따라 목표치 달성도는 다르며 정부의 중점사업의 목표 달성 가능성이 높다는 점을 실증분석을 통해 규명하였다. 즉, 현재의 재정성과관리제도는 목표치 달성은 높게 나타나고 있지만 성과에 미치는 요인은 다수가 존재하며 성과의 왜곡 가능성이 존재한다고 할 수 있다. 또한 사업의 특성, 사업의 주체(중앙, 지방), 계량화 여부에 따라 성과의 결과는 상이하게 나타난다는 점을 알 수 있다. 따라서 현재의 재정성과목표관리 제도는 제도적 보완이 필요한 시기임을 알 수 있다. 지출검토제도의 목적은 앞서 유형분류에서 살펴 본 바와 같이 주로 개별, 다수, 또는 전체 재정사업에 대한 분석을 통해 불필요한 지출 감소 및 효율성을 향상시키거나(기능적 분석), 전략적 우선순위를 재조정하고 이에 따라 자원을 재배분(전략적 분석)하는 데 있다. 특히 후자의 경우, 복지지출 또는 신규 산업 진흥정책의 재원을 마련하거나 재정적 위기 상황에서 일정규모의 지출을 감소시키기 위한 방법으로 수행될 수 있다. 전자의 목표는 재정사업 또는 개별 기관을 대상으로 한 성과관리 제도를 통해서도 달성할 수 있지만, 후자의 경우 개별 사업의 과거 실적과 현재의 자원배분에 근거한 성과관리 제도만으로는 앞서 살펴 본 바와 같이 달성하기 어렵다. 이에 현재 운영 중인 선진국의 경우, 지출검토제도는 후자의 전략적 우선순위 재조정을 목표로 하고 있다. 이러한 지출검토제도의 목적별 분류상에서, 기능적 심사의 경우 개별 재정사업과 정부조직의 기능적 최적화 과정에 가깝다. 여기서는 다른 재정사업 또는 다른 부처의 업무효율성 정도와의 상대적 비교의 중요성이 그다지 높지 않다. 다만 이러한 최적화 과정이 중앙 예산부서와 일선 정부부처와의 긴밀한 연계가 이루어져야 각 부처가 최소한도로 요구되는 공공서비스 수준을 유지하는 선에서 목표한 예산 감축이 이루어질 수 있다. 한편, 전략적 심사는 분석대상 재정 사업 간의 상대적 비교를 통한 우선순위 도출이 주요 목적이 된다. 이렇게 도출된 순위를 통해 특정 재정사업의 확대 또는 감축 및 폐쇄가 결정된다. 또한 특정 재정사업의 수행을 위한 일정규모의 재원확보 또는 재정위기의 선제적 회피를 위해 일정규모의 재정감축을 목표로 할 수도 있다. 이런 경우, 단순히 과거 재정사업의 비용과 편익 분석에 그치지 않고, 보다 높은 수준의 정치적 개입과 의사결정에 따른 정당화가 요구될 수 있다. 이렇듯 후자의 경우 지출검토제도 운영 과정에서 정치적 협상과 타협이 병행되어 대안 도출의 어려움이 발생하는 경우가 많기 때문에 전략적 심사보다는 기능적 심사가 빠른 제도의 도입과 운영 측면에서 선호될 수 있다. 그러나 기능적 심사의 제도 정착과 심사결과의 적용에도 상당한 수준의 조직변화 관리가 필요하다. 지출검토의 대상은 재무부처의 장관이 제안하고 경제위원회의 승인을 받아 정해진다. 예산분석가들이 예산과정에서 대상을 조사함에 따라 초기 단계에서 지출심사의 대상을 선정할 수 있는 것이 보통이다. 특정 재정사업이나 부서가 지출 한도가 증가하고 있다는 증거가 있는 경우, 예산분석가들은 그 타당성을 검토하기 위해 지출심사의 대상으로 선정할 수 있다. 재무부처의 내부 심사 및 관련 부처와의 협의 후 제안된 지출 심사 제안의 목록이 작성되고, 내각 경제위원회에 제출된다. 이는 지출검토 대상의 선정이 전적으로 점증적으로 이루어지는데, 주어진 회기의 전체에 대해 포괄적으로 심사하지는 않음을 의미한다. 지출검토는 비교적 짧은 기간에 걸쳐 수행된다. 경제위원회는 보통 2월 중에 어떠한 심사를 수행할지 결정한다. 지출심사는 이후 2개월 동안 수행되며, 5월 초까지 결과를 도출한다. 이는 지출검토제도의 결과로 확보된 예산감축분을 6월에 예정된 차년도 예산 초안에 통합될 수 있도록 하기 위함이다. 결과적으로 지출검토제도는 일반적으로 특정 기관이나 프로그램에 초점을 맞추는 “수직적” 검토이며, 예산 한도 내에서 지출을 통제하기 위한 효율성 문제에 중점을 둔다.