혁신 클러스터 성공요인과 해외사례

둘째, 클러스터 정책은 시장 실패의 대표적인 사례인 시장조정실패(market coordination failure)를 교정하는 데에도 유효한 정책수단이다. 특정 재화의 생산을 위해서는 보완성 높은 관련 중간재나 서비스 공급이 필수적인 바, 특정 산업이 발전하기 위해서는 관련 전후방 산업부문에 대한 투자가 병행되어야 한다. 클러스터 정책은 이와 같은 시장조정실패 요인에 직접적으로 대응하는 정책수단이라 하겠다. 셋째, 산업 클러스터 정책은 시장정보 제약 및 비대칭성(informational constraints and asymmetry)으로 인한 정부실패를 극복하는 데에도 효과적이다. 개도국들의 경우 교정해야 하는 시장실패 요소들이 선진국들에 비해 보다 많은 반면, 정부의 행정능력이나 자원은 부족하여 정부의 비효율성이 상대적으로 높으며, 이러한 경우 정부 개입이 오히려 비효율성을 증가시키거나 혹은 특정 이해집단에 정부가 포획될 가능성이 매우 높다. 따라서 시행과정이 상대적으로 단순하면서도 비용이 적게 들고 특정 이해집단에게 포획되지 않는 정책의 발굴이 긴요하다. 클러스터 정책은 앞서 제기한 바와 같이 정부 개입을 통해 시장조정실패를 교정하는 데에도 유효한 정책수단인 동시에 시장정보 제약 및 비대칭성으 로 인한 정부실패를 극복하는 데에도 매우 효과적이다. 즉, 클러스터 정책은 민간 부문의 적극적인 역할을 통해 시장정보 제약으로 인한 정부개입의 비효율성을 극소화하는 동시에 민간과 공공 부문 간의 원활한 대화를 통해 정보의 비대칭성으로 인한 정부실패 문제를 완화할 수 있다. 넷째, 클러스터 정책과 관련하여 선진국의 성공 사례들은 외부의 지식 원천 및 클러스터 기업들을 연결해주는 지역 간 및 국제 간 네트워크, 클러스터 내 사회적 상호작용과 지식 순환 등이 원활히 이루어지는 것이 공통적 특징이다. 반면, 개도국 산업클러스터들은 일부 예외적인 경우를 제외하고는 대체적으로 동일 산업 내 기업들의 단순한 물리적 집적 혹은 간헐적 수평적 연계에 그치고 상기한 다양한 역내외 상호작용 및 학습은 거의 발생하지 않는 것이 대부분이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 클러스터 정책은 경제발전단계를 막론하고 연성 산업정책의 가장 대표적인 정책수단이다. 특히, 민간부문 발전수준이 낮아 시장질서가 제대로 작동하지 않는 개도국의 경우에는 이와 같은 산업 클러스터 정책이 매우 유효성이 높을 수 있다. 산업정책적 측면에서 개도국 클러스터 정책의 의의를 요약해 보면 다음과 같다. 첫째, 개도국들은 공급 측면에서 기술 및 경영 능력 부족, 법적·제도적·물리적 인프라 부족으로 인한 시장의 파편화 및 규모의 비경제성 등이 성장의 주요한 제약 요건으로 작용한다. 아울러, 수요 측면에서도 낮은 소득 수준에 따른 소비패턴의 획일성, 내수시장 협소 등에 산업화를 제약하는 요인들이다. 이와 같은 상황에서 네크워크 형성 지원을 통한 민간 부문 간의 조정 및 협력체계 구축은 다양하고 광범위한 사회적 편익을 발생시킬 수 있다. 우선, 클러스터가 지리적으로 집적되는 경우에는 네트워크를 통한 기술 및 경영기법 등에 대한 학습이 보다 원활히 이루어질 수 있으며, 공동 구매나 판매를 통해 관련 산업의 형성 및 규모의 경제 시현에도 기여할 수 있다. 클러스터 구축을 통한 산업경쟁력 향상에 대한 정책적 관심은 1990년대 초반 선진국들을 중심으로 확대되어 왔으며, 2000년대 이후 개도국에도 수 백개 이상의 클러스터 프로젝트가 시행되어 왔다. 선진국들의 클러스터 개발의 주요 목적이 기술혁신 제고 및 혁신 네트워크 구축에 두어지는 반면, 개도국들의 경우 주로 산업의 고부가가치화와 수출촉진을 위해 클러스터 정책을 시행하는 차이점을 보인다. 아울러, 체제전환국들의 경우 여타 개도국에 비해 사업환경 개선, 경영훈련, 산업공정 개선 등에 비중을 높게 두는 등 개도국들 간에도 클러스터의 기본 목적, 접근방식 및 구조 등의 측면에서 높은 상이성이 존재한다. 개도국 내에 클러스터 현황을 총체적 체계적으로 파악하는 것은 관련 국제통계의 부족으로 거의 불가능하다. Sölvell, Ö. et al. (2003)의 “The Cluster Initiative Greenbook”은 국제적으로 클러스터 현황을 포괄한 최초의 작업이었다. 동 보고서에는 세계 각국에 대한 설문조사 결과를 바탕으로 클러스터의 목적, 구조, 정책 추진절차 및 이행과정 등에 대한 정보를 체계적으로 제공하고 있다. 이후 2004년 USAID는 “Promoting Competitiveness in Practice: An Assessment of Cluster-Based Approaches”라는 보고서의 발간을 통해 개도국과 체제전환국들의 클러스터 프로젝트에 대한 보다 구체적인 분석을 시행 하였다. 이와 같은 USAID의 작업을 기반으로 추진된 글로벌 클러스터 설문 조사(Global Cluster Initiative Survey)에서는 총 1,400개의 클러스터를 대상으로 구체적인 설문조사를 시행하였으며, 이 중 713개가 설문에 응답한 것으로 나타났다. 이 중 개도국과 체제전환국의 설문 응답이 각각 100개와 76개가 포함되어 있다. 이하에서는 2005년의 글로벌 클러스터 설문조사의 결과를 분석한 Ketels et al. (2006)을 활용하여 개도국의 클러스터 구조 및 특성을 살펴보기로 한다. 우선, 앞서 서술한 바와 같이 선진국들의 경우 클러스터 개발의 목표가 혁신 체제 구축을 위한 지원이나 사업환경의 개선 등에 두어지는 반면, 개도국의 경우에는 산업의 고부가가치화, 수출 촉진, 혁신체제 지원, 공급사슬의 구축 등이 클러스터의 주요 목표로 나타난다. 추진 주체별로 클러스터를 민간주도형, 정부주도형, 선진 공여기관 주도형 등으로 유형화하여 클러스터의 정책 목표를 보다 구체적으로 살펴보면, 개도국들의 민간주도형 및 정부 주도형 클러스터의 경우 일반적으로 고부가가치 화와 수출 촉진에 초점을 두고 있으며, 선진 공여기관 주도형에서는 공급사슬 구축 및 사업환경 개선에 상대적으로 더 큰 비중을 두고 있다. 이와는 대조적으로 체제전환국들의 경우 공여기관 주도형에서는 산업 고부가가치화와 수출 및 고용 촉진을 핵심 정책목표로 하는 반면, 정부 주도형에서는 선진국들과 유사하게 혁신체제 구축이나 학술연구의 상용화를 위한 목적으로 클러스터 정책을 활용하고 있다. 한편, 산업부문 측면에서 보면, 개도국들의 경우에는 농식품 관련 산업이나 기타 노동집약적 기초 제조업에 대한 클러스터 사례가 많은 반면, 체제전환국들은 일반 개도국들에 비해 상대적으로 자본집약형 제조업이나 첨단형 서비스업에 관련된 클러스터의 비중이 높다. 마지막으로, 클러스터 조직 운영 성과에 대한 만족도는 체제전환국들이 개도국이나 선진국에 비해 높은 특징을 보여주고 있다. 체제전환국들의 경우 정부 및 공여기관의 자금 확보, 사업환경 개선, 혁신성 제고, 기업 및 투자 유치 등의 성과에 대해 높은 만족도를 보인다. 개도국들 내 클러스터들도 이와 유사한 가운데 수출 촉진에 대한 만족도도 높은 편이다. 반면, 선진국 클러스터의 경우 혁신성 제고가 가장 주요한 성과물로 평가된다. 이상의 분석결과를 요약해 보면 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 개도국 및 체제전환국들의 경우 클러스터 정책의 핵심목표가 두는 등 선진국과 상이한 정책목표를 추구한다. 둘째, 개도국 클러스터는 농식품 가공업을 포함한 노동집약적 기초 제조업을 대상으로 하는 경우가 많은 반면, 체제전환국은 노동집약적 제조업 뿐만 아니라 자본집약형 제조업 및 첨단 서비스 등 다양하다. 그러나, 개도국과 체제전환국 공히 선진 공여기관 주도형 클러스터에서는 노동집약적 기초 제조업을 지원하는 비중이 상대적으로 높다.