북한의 법제정입법 체계의 분석 및 전망 ‘법제정법’을 중심으로

한편 2012년 헌법개정에 의해 국방위원회 및 국방위원장의 지위의 강화에 의해 변화가 있었다. 이를 보면, 헌법(제91조 1호), 부문법(제91조 2호), 중요 부문법(제91조 3호), 최고인민회의 법령·결정(제97조), 국방위원회 제1위원장 명령(제104조), 국방위원회 결정·지시(제110조), 최고인민회의 상임위원회 정령·결정·지시(제120조), 내각 규정(제125조 2호), 내각의 결정·지시(제129조), 내각 위원회·성의 지시(제136조), 지방인민회의의 결정(제144조), 지방인민위원회의 결정·지시(제150조) 등이다. 국방위원회와 제1위원장 부분은 2016년 헌법개정에 따라 국무위원회와 국무위원장으로 개칭되었다. 북한에서 최고법적 효력을 갖는 것은 헌법이며, 모든 법규범들은 헌법에 기초하여야 하며 헌법상 요구와 원칙을 벗어나서는 안된다고 한다. 또한 북한에서 이러한 규범적 문건들은 사회주의사회의 모든 사람들에게 일정한 권리를 주고 의무를 지우는 법규범으로 이루어 졌으며, 이 법규범들은 사회주의사회의 발전과 함께 끊임없이 새롭게 개선되어야 한다. 김정은체제에서 이루어진 입법은 기본적으로 김정일시대부터 추진되어 온 법제정비의 방향과 내용의 연장선상에서 파악된다. 일련의 사회주의헌법의 개정은 김정일에서 김정은으로 승계되는 정권의 정책방향을 반영하여 이루어졌다. 요컨대 1992년과 1998년의 사회주의헌법 개정은 김일성으로부터의 ‘권력승계의 포석’ 및 ‘김정일체제의 공식출범’과 관련한 내용이 주를 이루고 있다. 이후 2009년 헌법개정은 김정일의 선군영도체제를 헌법적으로 제도화한 것이었다. 이른바 수령의 일인지배체제는 헌법에 의해 제도화되었고 세습적 승계를 통해 권력의 정당성이 포장되어 왔다. 김정일시대의 선군정치는 ‘선군사상’으로 강조되고 급기야 ‘주체사상’과 함께 통치이념으로 헌법에 명시되었다. 한편 김정은 정권은 대내외적인 환경변화에 대응한 정책을 추진하면서 관련법령을 적극적으로 정비하고 있다. 이미 북한의 법령변화와 정비내용은 북한에서 2004년 발간되고 2005년 증보된 대중용 법전 및 2년 주기의 법전 발간을 통해 알 수 있다. 특히 김정은정권 들어서서도 꾸준히 법령정비를 해왔음은 2016년 법전(증보판)을 통해 알 수 있다. 이 법전은 2012년부터 2015년 사이에 31개의 새로 제정된 법률과 기존 187개 법률 중 81개의 개정된 법률을 수록하였다. 이는 전체 공개 법률의 40%에 달하는 법제 정비로써 광범위하다. 형식상이나마 북한의 통치방식에서 국정의 법제도화라는 추세를 엿볼 수 있는 부분이다. 아울러 북한주민의 생활 관련 법제와 경제발전을 위한 경제관련 법령 및 행정관련 법제의 정비가 두드러진다. 시장화 조치와 농업 및 기업소 경영에 대한 개선조치를 위한 법률을 수정 보충하였다. 이를 두고 북한이 우리와 같이 법치주의를 구현하는 것이라고 말할 수 없으나 형식상 법에 의한 통치를 위한 초보적 기반을 만드는 과정에 들어서고 있다고 볼 수 있다. 북한에서 법은 사회제도 및 정치제도의 변화에 따라 법제사업을 통해 변화를 반영한다. 사회주의법제정 사업이란 새로운 법규범을 창설하고, 변화된 현실에 적응하여 수정 보충되거나 개정 또는 폐정되는 것을 기본 내용으로 한다. 아울러 인민적이고 혁명적인 성격을 가진 사회주의법이 정한 바에 따른 인민대중의 사상의식과 법의식은 끊임없이 변화 발전하며, 여기에 입법활동의 필연적인 과정에 있다. 그래서 법은 신비로운 존재도 아니며 자연발생적으로 생성되는 것이 아니라 국가에 의하여 만들어지는 것이라고 한다. 법제정의 내용은 다음의 유형으로 분류하여 설명한다. 첫째, 새로운 법규범의 채택으로 법을 새로 만드는 활동이다. 정권을 장악한 계급이나 사회적 집단은 새롭게 형성된 사회관계에 맞게 새로운 법을 만들어 내는 필요성과 배경에 따른 것이다. 그 예로 정보산업발전에 따라 전자상업거래와 같은 새로운 법의 제정을 든다. 이와 관련하여 최근 정비되는 북한법은 부칙규정을 두어 그 발효 실시에 관한 규정을 둠으로써 법령 효력에 관하여 명백한 입장을 보여주고 있다. 법제정법은 법의 시행날자에 대하여 법령에 시행일을 명시하도록 하고 그렇지 않은 경우에는 공포 후 15일 지난 다음날부터 발효한다고 규정하고 있다(제52조). 이에 더하여 북한에서 법령의 효력에 관하여 명확한 규정이 없었는데 법제정법은 법령체계에 따른 법령의 효력의 구조와 기준을 제시하고 있다. 이에 의하면, 법령의 효력의 순서는 최고의 법적 효력을 갖는 헌법을 필두로 하여 부문법, 규정, 세칙으로 되어 있다(제45조, 제46조). 보다 구체적으로는 규정의 경우 내각 규정보다 최고인민회의 상임위원회의 규정의 효력이 앞서며(제47조), 내각 규정은 내각 위원회, 성과 도(직할시)인민회의 및 인민위원회가 낸 세칙보다 높다(제48조). 또한 내각 위원회, 성이 낸 세칙은 동등한 효력을 가지며 각기 자기 권한 범위안에서 시행하며, 내각 위원회, 성이 낸 세칙의 효력은 도(직할시)인민위원회가 낸 세칙보다 높다(제49조). 그리고 도(직할시)인민회의가 낸 세칙의 효력은 해당 인민위원회가 낸 세칙보다 높다(제50조). 법제정법은 부문법과 규정, 세칙의 특별법우선원칙과 신법우선원칙 하에서 발생할 수 있는 선후 규범간의 효력상의 문제가 발생하는 경우 그 결정을 하는 기관을 특정하여 규정하고 있다. 예컨대 부문법과 최고인민회의 상임위원회가 낸 규정에서 동일사항에 대해 선행 특별법과 후행 일반법과의 상충문제의 결정은 최고인민회의 상임위원회의 권한이며, 내각의 규정에서 후행 일반법과 선행 특별법상의 저촉문제에 대한 결정기관은 내각이 하도록 하였다(제54조). 또한 내각 위원회, 성과 도(직할시) 인민회의의 세칙상 상충규범에 대한 결정기관에 대해서는 사안에 따라 다르다. 즉, 한 기관의 세칙이 후행 일반법규범과 선행 특별법규범간 상충 문제의 결정을 당해 기관이 한다. 도(직할시) 인민회의의 세칙과 내각 위원회, 성의 세칙간 상충문제는 내각의 제의에 의해 최고인민회의 상임위원회가 결정한다. 그리고 내각 위원회, 성의 세칙간 상충문제는 내각이 결정하도록 하고 있다(제55조). 법안제출에 관하여 북한의 사회주의 헌법은 법률안제출권에 관하여 명시하지 않고 있다. 법안제출은 입법절차의 첫 단계에 해당하며 입법제안이라고 한다. 북한헌법상 법률안을 최고인민회의에서 토의할 의안의 일종으로 본다면, 이를 제출할 권한은 국무위원장, 국무위원회, 최고인민회의 상임위원회, 내각과 최고인민회의 부문위원회가 가지며, 최고인민회의 대의원도 이 권한을 행사할 수 있다(제95조). 최고인민회의 대의원의 법률안제출권은 임의적 권한에 속하는 것이다. 이는 1992년 헌법에서 주석, 국방위원회, 최고인민회의 상설회의, 중앙인민위원회, 정무원과 최고인민회의 위원회에 의안제출권을 부여하고, 최고인민회의 대의원도 의안제출권을 행사할 수 있음을 규정하고 있었던 것(제95조)과 다른 점이다. 또한 국가기관의 개편에 의해 당연히 개정된 부분이 있지만, 국방위원회에 부여하였던 의안제출권을 1998년 개정헌법은 삭제하였다가 2012년 헌법 개정에 의해 다시 규정하였다. 이에 대해 법제정법은 입법기관별로 구분하여 법제정절차에 대해 법안 제출기관에 대해 비교적 상세하게 규정하여 헌법상 규정을 보충하고 있다.