통일과 법률제20호

한편으로 국민투표 전의 공고 기간을 대한민국 헌법 제129조는 20일 이상이라고 규정하고 있는데, 실제로 우리나라의 총6번의 국민투표 중 5번이 공고 후 한 달 남짓한 기간 만에 이루어졌다. 이는 주권자 국민에게 헌법안에 대해 심사숙고할 시간이 한 달 남짓하게 주어졌다는 것인데, 개정안에 대해 심사숙고가 이루어지기 충분한 기간이었는지 의심스럽다. 통일헌법을 제정할 경우 개정보다 더 전방위적으로 헌법안이 변경될 것이다. 통일헌법을 구성할 대표기관이 국민에 대해 통일헌법에 대해 충분한 설명을 하여야 하는 것은 당연한 것이나, 단 한 달의 기간에 통일국가의 국가기관 구성부터 기본권의 태양까지 헌법 전체에 대한 이해가 이루어질 수 있는지 의문을 지울 수 없다. 헌법의 각각 사안 하나하나가 국가의 구성에 있어 핵심적이므로, 이를 주권자 국민이 개별적으로 충분히 이해하고 투표할 수 있는 방법이 필요하다. 남한정부는 종래 남북합의서와 관련하여 관행 내지 통치차원에서 이루어지던 남북합의서의 체결ㆍ비준 및 공포에 대한 남한 내 논란을 불식시키기 위하여 2005. 12. 29. 남북관계 발전에 관한 법률을 제정하여 2006. 6. 30.부터 시행하고 있다. 이 법률은 남북합의서의 체결ㆍ비준 및 공포절차, 남북합의서의 효력범위, 남북합의서의 체결ㆍ비준 시 국회동의 여부, 남북합의서의 효력 정지 여부 등을 명시하고 있다. 남북관계 발전에 관한 법률 제21조에 규정되어 있는 남북합의서의 체결ㆍ비준에 관한 규정들은 전체적으로 조약의 그것에 준하고 있다. 이 법률이 제정되기 전에 국회의 동의를 받아 공포한 합의서는 13건이 있으며, 이 법률에 의거하여 대통령이 국무회의의 심의를 거쳐 공포한 남북합의서는 10건이 있다. 따라서 전체 남북합의서 168건 중 23건의 남북합의서가 법제화되었다고 볼 수 있다. 남한과 북한당국은 1972. 7. 4. “7.4 남북공동성명“과 ”서울-평양간 직통전화의 가설 및 운용절차에 관한 합의서“를 체결한 이후 2013. 말까지 총 168건의 남북합의서를 체결한 바 있다. 합의서는 정치, 경제, 군사, 체육, 인도 등 다양한 분야에 걸쳐 체결되었으며, 그 명칭은 합의서, 합의문, 공동발표문, 공동선언 등 다양하다. 남북합의서의 법적 성격에 대한 구체적 논의는 남북기본합의서가 조약인지 단순한 신사협정인지에 대한 것이었다. 이는 합의서의 법적구속력, 국가책임의 추궁여부, 복구 또는 대응조치의 가능여부 및 국제재판의 가능여부와 관련되기 때문에 매우 중요하다. 남북기본합의서는 그 형식이 전문과 25개 조문으로 구성되어 조약의 형식을 취하고 있고, 전문에서 법적 구속력이 있는 합의의 형태를 취하고 있고, 발효에 관한 규정, 수정ㆍ보충규정을 두고 있으며, 남북 양측에 권리와 의무를 부과하고 있는 등 통상의 조약과 같은 모습을 갖추고 있어 논란이 되었다. 우리정부는 1991. 남북기본합의서를 국무회의의 심의를 거쳐 노태우대통령이 재가하여 제6차 남북고위급 회담에서 발효시켰다. 개개의 국제문서가 법적 구속력을 갖는 ‘조약’인가의 여부는 실질적 기준에 의하여 판단되는 것이지, 그 명칭에 의하여 결정되는 것이 아니다. 국제적 합의는 조약(treaty)외에 다음의 명칭도 이용되어 왔다. ① 협약(convention)은 과거에는 1899년 및 1907년의 헤이그 평화회의에서 채택된 전쟁법규의 대부분이 조약으로 이용되었으며, 최근에는 국제연합이 주최하는 조약채택 회의에서 성립한 다자간의 일반조약으로 이용되고 있다. ② 협정(agreement)은 정부간 및 각 부처 간 국제적 합의에 이용된다. ③ 합의(arrangement)는 그 사례로서 국제연합과 민간단체(NGO)간에 성립한 합의(국제연합헌장 기조)에 사용되고 있다. ④ 규약(covenant)은 1919년의 국제연맹 설립의 기본조약으로서 이용되었고, ⑤ 헌장(charter)은 국제연합의 기본조약 및 국제연합의 전문기구 등에서 기본문서로서 이용되고 있다. ⑥ 의정서(protocol)는 어떤 조약의 수정 또는 보완의 목적으로 이용된다. 예를 들면 1971년의 ‘과테말라 의정서’는 항공손해배상에 관한 ‘몬트리올 협정’의 개정조약이다. 조약이란 국제법 주체간의 국제적 합의에 붙여진 명칭이다. 국가 간에 체결된 조약만을 취급하는 ‘조약법에 관한 비엔나협약(Vienna Convention on the Law of Treaties)’은 조약법에 관한 일반조약으로서 1969년 국제연합이 중심이 되어 체결된 중요한 입법조약의 하나이다. 이 협약에 의하면 ‘조약이라는 것은 국가간 문서의 형식에 의해 체결되고 국제법에 의해 규율되는 국제적 합의라고 정의한다[동 협약 2조 1항(a). 즉, 조약은 문서의 형식으로 체결된 국제법에 기초한 국제적 합의이다. 국제적 합의로 인정되기 위해서는 국제법 주체(해당조약의 당사자 능력자) 간의 ‘자유의사에 의한 동의’를 원칙으로 하여 체결되고 유효하게 성립하며, 조약은 당사국을 구속하고 당사국이 성실하게 준수할 것을 요구할 수 있어야 한다. 한편 북한헌법(2009 및 2012)에 의하면, 최고인민회의는 ‘최고인민회의에 제기되는’ 조약의 비준, 폐기에 관한 결정권을 갖고(제91조 제17호), 국방위원회 제1위원장은 다른 나라와 맺은 중요한 조약을 비준 또는 폐기할 임무와 권한을 갖는다. 기타 조약의 비준 또는 폐기는 최고인민회의 상임위원회의 임무 및 권한으로 하였다. 이러한 헌법의 규정에 따라 북한조약법 제13조도 조약의 중요도에 따라 비준을 받아야 하는 기관을 달리 정하고 있다. 즉 최고인민회의에 제기되는 조약은 최고인민회의, 중요조약은 북한 국방위원회 제1위원장이 비준한다. 국가의 명의로 체결한 조약과 최고주권기관의 비준을 받기로 체약상대방과 합의한 조약은 최고인민회의 상임위원회, 정부의 명의로 체결한 조약과 정부의 승인을 받기로 체약상대 방과 합의한 조약은 내각이 승인하도록 하였다. 종래 북한조약법 제13조는 ‘나라의 자주권과 최고 리익에 관계되는 중요 조약’을 최고인민회의에서 비준하기로 하였으나, 개정된 제13조는 ‘최고인민회의에 제기되는 조약’에 대한 비준권을 규정하고 있어 국방위원회 제1위원장에게 비준권이 있는 중요조약과 구분 기준이 불명확하다. 남북한 당국은 6.15 공동선언의 구체적인 이행을 위하여 2000. 12. 6. 이른바 4개의 남북경제협력합의서에 서명을 하였다. 위 합의서에는 “쌍방이 서명하고 각기 발효에 필요한 절차를 거쳐 비준통지문을 교환한 날부터 효력을 발생한다.”고 규정하였다. 우리정부는 위 합의내용에 따라 2003. 6. 30. 국회 동의를 받았고, 북한도 2003. 7. 24. 최고인민회의 상임위원회 결정을 통하여 승인을 하였다. 이 후 양측은 2003. 8. 20. 비준통지문을 교환함으로써 위 4건의 남북경제협력합의서가 발효되었다. 그러나 남한당국은 관보의 게재에 있어서 조약의 형식이 아닌 ‘남북합의서’ 형식으로 공포하였다. 북한당국도 남북합의서를 명시적으로 조약이라고 하는 것에는 소극적이었다. 즉, 개성공업지구법 제8조 제2문은 “신변안전 및 형사사건과 관련하여 북남 사이의 합의 또는 공화국과 다른 나라 사이에 맺은 조약이 있을 경우에는 그에 따른다.”고 규정하여 남북합의서와 조약을 구별하고 있다.