판문점·싱가포르 평화선언과 한반도발전전략 2018 북한연구학회 하계학술회의

‘교류협력’의 사전적 의미로 ‘협력(cooperation)’은 쌍방 또는 다자간 힘을 합하여 서로 돕는 행위이며, ‘교류(exchange)’는 근원이 다른 물줄기가 서로 섞이어 흐르는 상태를 말한다. 이때 협력은 목적적 성격을 지니는 단어이며, 교류는 협력을 위한 수단으로서 의미를 가지고 있다. 이처럼 교류협력은 목적의식적 행위임에 분명하지만, 경제공동체 형성의 관점을 넘어서서 민족이 화해와 협력을 통한 평화통일의 전망을 담고 있는 상호이해의 행위이다. 다시 말하면, 교류협력은 화해를 통해 남북 주민 간 민족공동체 복원의 가능성을 모색하고 이 과정에서 자연스럽게 평화통일을 이루어나가기 위한 원동력으로 볼 수 있다. 남북교류협력은 분단 이후 장기간 지속되어 온 적대 의식과 불신을 해소하는 한편, 민족화해를 달성하고 민족공동체를 형성 할 수 있는 환경을 조성하는데 매우 중요한 역할을 해왔다. 뿐만 아니라, 정치·군사적 갈등 관계 속에서 남북관계를 개선하고, 이를 기초로 민족전체의 공동번영과 발전에 기여해왔다. 이처럼 남과 북은 경제교류협력 및 사회문화 교류협력을 통해 평화분위기를 조성하는 동시에 화해·협력에 기반 한 남북관계 개선에 힘써왔다. 남북경제협력사업은 남한과 북한의 주민(법인, 단체 포함)이 공동으로 행하는 경제적 이익을 주된 목적으로 하는 제반활동이다. 주요 활동으로는 남북 주민간의 합작, 단독투자, 제3국과의 합작투자 뿐만 아니라, 북한주민의 고용, 용역 제공, 행사개최 및 조사, 연구활동 등의 행위들이 포함된다. 하지만 단순 인적교류와 교역은 제외하며, 사업의 규모나 계 속성, 기타 형성되는 경제관계의 특성을 고려하여 통일부 장관이 경제협력사업으로 인정하는 행위를 의미한다. 사회문화협력사업은 민족의 동질성 회복과 사회·문화공동체 형성을 위해 상대방 지역이나 제3국에서 당사자 간의 합의 및 계약에 따라 이루어지는 행위를 의미한다. 단, 남한과 북한의 주민(법인/단체 포함)이 주체가 되는 비영리적 활동이어야 하며, 「남북교류협력법」이 정한 요건과 절차에 따라 추진해야 한다. 본 연구는 역대 정권에서 제정한 남북교류협력 관련 법·제도의 현황 및 특징을 살펴보고 거버넌스 모델의 유형에 따른 각 정권의 특성을 고찰하였다. 남북교류협력의 촉진과 안정적 지원을 위한 제도적 장치의 확립 및 민관 협력 네트워크의 구축은 남북교류협력의 지속성을 유지할 수 있는 가장 기초적인 단계이기 때문이다. 동시에 장기간 지속되어 온 불신을 해소하고 상호 신뢰 구축을 통해 민족전체의 공동번영과 발전에 기여한다는 남북교류협력 본래의 목적에도 부합하기 때문이다. 또한 본 연구에서 진행한 역대 정권의 법·제도·거버넌스에 대한 검토는 법·제도 및 관련 규정의 정비 방향성, 거버넌스적 현상에 대한 경험적 통찰 등 향후 남북교류협력 확대 시 다양한 측면에서 기준점을 제공할 수 있다는 점에서 의미가 있다. 각 정권의 남북교류협력 관련 법·제도·거버넌스를 검토한 결과, 분단체제의 특수성에 기인한 한계와 문제점들이 고스란히 나타났다. 노태우 정부 시기 남북교류협력의 법제 제정을 통해 제도적 발판을 마련하면서 본격화되기 시작했고, 김대중·노무현 정부 시기에는 대북포용정책의 추진과 더불어 다방면에서 남북교류협력이 활성화되었다. 한편 남북교류협력의 법·제도·거버넌스와 관련한 선행 연구의 대부분은 김대중·노무현 정부시기에 많이 진행되었다. 이는 남북교류협력이 활성화되면서 기존의 법·제도가 가지고 있던 문제점 및 한계가 나타나면서 법적 차원의 제도개선 필요성이 제기되었기 때문이다. 또한 거버넌스 차원에서 NGO, 민간기업 등 다양한 행위자들의 참여와 역할이 증대됨에 따라 정책결정의 지연현상, 창구권력화 현상, 우리사회 내부의 갈등 등 다양한 문제점들이 나타났기 때문으로 볼 수 있다. 남북교류협력 관련 법·제도·거버넌스에 대한 선행연구 검토 결과, 다음과 같은 특징들이 나타났다. 첫째, 남북교류협력 법·제도와 관련해서는 법·제도적 미비점과 한계를 지적하고 촉진을 위해 개선방안을 제시한 연구물들이 대부분이었다. 이와 관련한 연구에서는 「남북교류협력에 관한 법률」(이하 남북관계발전법), 「남북교류협력에 관한 법률」(이하 남북교류협력법) 등이 지니고 있는 적용 범위, 해석상의 문제, 규제 대상 등 법적 한계와 제도화 문제를 주로 다루고 있다. 이 밖에도 중국과 대만 양안(兩岸) 간의 교류협력법제 사례연구를 통해 시사점을 도출하고 남북교류협력의 발전 방안을 모색하기도 했다. 거버넌스적 현상은 정책과정에 참여하는 다양한 행위자들의 복합적 관계 구조에 의해 정부의 권한이 분산되는 것을 의미한다. ‘거버넌스(governance)’의 개념은 정치경제학, 행정학 등 다양한 분야에서 다양한 의미로 사용되어 왔다. 거버넌스 개념의 출현은 1970년대 말 서구 선진국들 사이에서 정부 주도의 사회복지정책이 전 국민을 대상으로 한 포괄적 접근에 한계가 드러나면서 부터이다. 이에 따라 정부 중심의 수직적·계층적 문제 해결 방식에서 벗어나, 정부의 전면적 개입에 제한을 두고 시장 중심의 자율적 조정기능을 확대하는 방향으로 행정개혁을 추진하면서 대두되었다. 동시에 세계화·정보화가 빠르게 진행되면서 생성된 시민의식 성숙과 시민사회의 발전 또한 새로운 패러다임의 전환에 중요한 역할을 하였다. ‘통치’의 의미를 갖는 ‘정부(government)’라는 용어 대신 ‘국가경영’에 관여하는, 즉 자율적 통치(self-governing)를 근간으로 하는 비공식 및 비정부적인 기구들을 포함하는 포괄적 의미의 ‘거버넌스’라는 단어를 사용하게 된 것이다. 남북교류협력은 한반도 통일 과정에서 매우 중요한 역할을 하는 분야이며, 평화통일을 위한 필수불가결한 요소이다. 특히 2000년대 중반 이후 남북교류협력이 활성화되면서 다양한 분야, 다양한 수준의 행위자들이 참여하는 집합체가 구성되었다. 이들은 통일문제, 대북정책 등에 직·간접적으로 관여하고 있으며, 정부와의 협력체인 민관네트워크를 형성하면서 본격적으로 나타나기 시작했다. 이는 분단 상황의 특수한 남북관계 속에서 기인한다. 즉 남북 교류협력 문제, 한반도를 중심으로 한 동북아 및 국제관계 문제, 내부적으로는 대북문제에 대한 사회통합과 여론‧지지의 획득 문제 등을 정부 단독으로만 해결하는 데에는 일정한 한계를 가질 수밖에 없었기 때문이다. 또한 기존의 국가 중심적 활동은 억압과 강제, 획일성, 수직적 명령체계 등을 강조하기 때문에 협력을 통한 상호작용과 효율성을 기대하기 어렵게 하고 있다. 이러한 이유에서 남북교류협력 분야에서도 다양한 행위자를 중심으로 한 네트워크 체제의 협력적 상호작용으로서 거버넌스가 제기되었다. 한편 남북교류협력과 관련지어 살펴볼 수 있는 거버넌스 유형은 다음과 같다. 정부가 전면적인 통제를 통해 관리양식을 주도하는 한편 비정부행위자들의 행동을 제한하는 ‘집권형 거버넌스’, 정부의 개입을 축소하고 영향력은 약화되는 대신 비정부행위자들이 주도하는 ‘분권형 거버넌스’, 그리고 정부가 거버넌스적 현상 전반을 관리하면서 거버넌스의 효율성 제고를 도모하는 ‘관리형 거버넌스’ 등이 있다. 각 정권별 남북교류협력 거버넌스의 유형 및 특징을 살펴보기 위해 거버넌스를 구성하는 주요 요소로부터 평가지표를 추출 하였다. 거버넌스는 자율성(autonomy), 전문성(specialization), 참여성(participation), 네트워크(network), 분권화(decentralization), 그리고 효과와 효율성(effectiveness and efficiency) 등을 포함하고 있다.