국토 2015년 2월 통권400호

재난발생의 불확실성 증대, 재난유형의 다양화 및 피해규모의 확대 등은 재난유형 중심의 전통적 관리방식에 한계를 가져왔다. ‘resilience(리질리언스)’는 ‘to jump back’의 뜻을 가진 라틴어 ‘resiliere’를 어원으로 하며, 종종 ‘bouncing back’과 동의어로 사용된다. 이는 이전 상태로 되돌아가는 능력을 의미하며, 국내에서는 리질리언스, 복원력 또는 회복력이란 용어로 사용되고 있다. 재난분야에서 리질리언스는 물리적, 생태적, 사 회적 분야 및 도시, 지역사회(community), 개인 등 다양한 수준에서 정의되고 있으나, 대부분의 정의들은 혼란, 스트레스, 역경에 직면했을 때의 성공 적인 적응능력을 강조하고 있다. 특히, 도시 수준 서 Campanella(2006)는 ‘urban resilience’를 도시가 파괴로부터 되돌아가는 능력이라고 정의하였고, Godschalk(2003)은 ‘resilient city’를 물리적 시스템과 인적 커뮤니티의 지속가능한 네트워크라고 정의하였다. 원래 회복력은 엔지니어링이나 생태학에서 알려진 개념이었으나 금세기에 들어서 사회과학과 지역계획 분야에서도 지역회복력(regional resilience)이라는 주제로 회복력의 개념을 지역의 사회경제 시스템에 적용하는 데 큰 관심을 갖게 되었다. 위기를 겪으면서 어떻게 하면 지역의 회복력을 높일 것인가에 대한 정책과 전략에 대한 연구가 활발해지면서 사회과학 분야에서는 적응력을 중시하게 되었다. 엔지니어링에서 회복력은 시스템이 안정적인 균형점으로 되돌아오는 것을 의미하기 때문에 회복력은 충격에 저항하는 힘과 균형점에 도달하는 것에 초점이 맞추어진다. 반면, 생태적인 회복력은 시스템이 다른 상태로 이동되기 전에 쇼크나 불안정을 흡수하는 정도에 관심을 갖기 때문에 균형점보다는 시스템의 행태에 관심을 둔다. 지역회복력을 동태적인 개념으로 이해해야 함은 국가나 지역의 경제는 불황이나 쇼크에 의해 영향을 받아 지속적으로 경제구조가 변화하고 적응해야 하기 때문이다. Martin(2012)은 회복력에 대한 다양한 관점을 종합하여 지역회복력을 불황으로 인한 쇼크에 저항(resistance)하는 민감도, 불황으로부터 복구(recovery), 쇼크에 적응하는 새로운 방향의 설정 (re-orientation), 불황 전의 경로로 회복하거나 새로운 발전방향으로 이행하는 갱신(renewal) 등 네 가지 차원이 상호 작용하는 것이라고 지적하였다. 이 는 지역회복력을 단순히 쇼크에 대한 반응으로만 보는 것이 아니라, 도시나 지역의 경제가 어떻게 진화하여 발전하는가를 설명하는 역동적인 개념임을 보여준다. 지역에 대한 면밀한 분석을 통한 정책설계, 단기 처방보다는 장기적 체질 개선 등을 정책의 요건으로 삼아야 한다는 점에서 최근 유럽의 연구자들과 OECD에서 각광 받고 있는 스마트 전문화(smart specialization) 전략의 개념과 연계하여 정책방향을 살펴볼 수 있다. 스마트 전문화 전략은 투자의 효율성과 지역의 지속적 성장을 추구하는 혁신정책의 일환이며, 지역혁신정책의 효율성·효과성을 제고하기 위한 ‘정책설계 전략’이다. 과거 지역혁신정책은 체계 구축을 중심으로 이루어짐으로써 실질적인 작동에 한계가 있으며 정책의 효과성에서도 문제가 제기되었다. 더욱이 다방면의 많은 정책들이 집행되는 과정에서 지역의 고유성에 근거하지 않고 획일적인 모방을 통해 적절한 성과를 거두지 못하고 있다고 평가되었다. 이에 대한 반성으로 제시된 스마트 전문화 전략은 지역의 역량에 대한 면밀한 검토를 통해 지역의 강점 분야를 발굴하고, 이를 강화하기 위해 최적의 정책조합을 구성하며, 지속적인 모니터링과 평가를 통해 지역마다 독창적인 자산과 역량을 지속적으로 개발하는 것이다. 이런 점에서 지역경제 회복력 배양을 위한 정책 방안과 스마트 전문화 전략은 정책의 방향성과 내용 면에서 상호 연계가능성이 클 것으로 보인다. 국가대응체계(NRF)는 국가가 모든 종류의 재난과 위기상황에 어떻게 대응해야 하는가에 대한 가이드로서 연방정부, 주정부, 지방정부, 민간 및 자원봉사조직 등의 재난발생 시 요구되는 다양한 대응에 관련된 비상지원기능(ESFs)과 업무조정 체계에 대한 내용이다. 대응 핵심 역량(Response Core Capabilities)은 계획, 공공정보 및 경보, 운영 조직, 주요 교통, 환경적 대응 및 건강과 안전, 사망자 관리서비스, 인프라 시스템, 대규모 지원 및 서비스, 수색 및 구조 운영, 안전과 예방, 커뮤니케이션, 공공 및 민간 서비스 및 자원, 공공보건 및 의료서비스, 상황평가 등으로 이들의 주요 목적과 업무를 제시하고 있다. 비상지원기능 (ESFs)은 재난발생의 대응을 위해 관계부처 간 협력을 지원하기 위한 기능 체계를 제공하는 것으로 수송, 커뮤니케이션, 공공사업과 토목사업, 소방, 정보 및 계획, 대규모 지원 및 서비스, 물류, 공공보건 및 의료서비스, 수색 및 구조, 오일과 위험물질 대응, 농업과 천연자원, 에너지, 공공안전 및 보안, 장기적 지역공동체 복원[국가재난 회복체계(NDRF)로 대체], 외부 업무 등으로 이루어져 있다. 국가재난회복체계(NDRF)는 재난을 당한 지역의 복구를 지원하기 위한 가이드다. 개인 및 가족의 역량 증진, 리더십과 지역 종주성, 재해 이전 회복 계획, 파트너십과 포용성, 공공정보, 단합된 노력, 시기적절함과 융통성, 회복력과 지속가능성, 심리적·정서적 회복 등 9가지 핵심 원칙을 바탕으로 6가지 회복지원기능(Recovery Support Functions: RSFs)으로 구성되어 있다. 회복지원기능은 지역사회계획 및 역량 증진, 경제, 건강 및 사회서비스, 주택, 인프라 시스템, 자연 및 문화자원 등 기능적 분야에 따라 분류되어 있다. 이의 목적은 지방정부가 문제를 해결 하고, 자원에 대한 접근성을 향상시키며 주정부 및 중앙기관, 비정부 파트너와 이해당사자가 함께 수행 하는 것을 지원한다. 회복지원기능별 주관 및 조정 부서, 지원기구 등을 명시하고 있으며, 주요 임무, 기능, 재난 전후 활동 등에 관해 명시하고 있다. 또한, 재난회복관리시스템의 성공을 위해 회복관련 관리자 및 조정자 등 관련 담당자들의 책임에 관해 명시하고 있다. 전기, 가스, 상·하수도, 교통망 등과 같은 라이프라인 네트워크(Lifeline Network)는 연결성이 강한 인프라이며, 재난으로 인해 단절되거나 손실되어 본래의 기능을 하지 못할 경우 그 피해가 주위로 확산되어 전체적인 네트워크의 기능 손실을 가져오게 된다. 즉, 재난 등 긴급상황이 발생했을 경우 재난으로 인한 파괴 및 단절된 인프라의 기능 복구를 위한 의사 결정에서 재난에 대한 내구성과 회복력이 강한 재료의 채택이나 장수명(long-life) 공법과 설계 및 유지 관리 기법의 도입 등 장기적인 방안의 마련도 매우 중요하다. 우리나라는 1970년대부터 본격적으로 건설된 도로인프라(도로, 교량, 터널 포함)가 현재 노후화가 진행되어 일반국도의 경우 유지관리를 위한 비용이 2000년 약 6천억 원 수준이었으나 2013년 8,500억 원 수준으로 연평균 4% 이상 증가하고 있으며, 향후 이러한 추세는 계속될 것으로 예상된다.