고용안정사업의 역사와 발전방향

고용안정사업은 2011년 이후 사업의 전환점을 맞게 된다. 고용안정사업에 대한 외부평가 등을 토대로 2011년부터는 효과성과 활용도가 낮은 사업에 대해 구조조정을 실시하는 등 사업 간 통․폐합 및 재량사업으로 전환하였고, 일부사업의 민간위탁, 고용유지를 지원요건에 추가, 지원금의 근속기간 비례 차등화, 중복수급 방지, 동일인 반복수급 방지 등 제도개편을 추진․ 시행하였다. 이 시기의 가장 큰 변화는 크게 다음의 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 고용창출지원사업이 의무지출제도에서 재량사업으로 전환되었다는 점이다. 2011년에 의무지출제도를 폐지하고 사업계획서를 사전에 심사․승인한 후 이행 결과를 확인하여 재량적으로 지원하는 고용창출 지원사업으로 변경하였다. 고용창출지원제도는 ①일자리함께하기 지원 ②시간제일자리 창출 지원 ③고용환경개선 지원 ④유망 창업기업의 고용지원 ⑤전문인력 채용지원으로 이루어져 있다. 둘째, 고용촉진장려금 제도의 변화이다. 2011년부터 고용촉진지원금으로 명칭을 변경하고 지원대상자는 고용노동부 장관이 정하는 취업지원프로그램을 이수한 사람으로 한정하였으며 근로자의 장기고용을 도모하기 위해 6개월, 12개월 이상 고용을 유지한 경우에만 지원금을 지급하도록 하여 지원대상자의 고용유지기능을 강화하였다. 셋째, 기타 제도의 변화이다. 2011년부터 활용도가 낮은 전직지원장려금제도를 폐지하고, 근로자에게 전직지원서비스를 직접 지원할 수 있도록 민간위탁 전직지원사업으로 변경하였다. 고용유지지원금은 제도를 개선하여 감원방지기간을 ‘고용유지조치기간’에서 ‘고용유지조치기간＋1개월’로 늘리고, 휴업규모율은 1개월간 ‘1/15 초과’하는 경우에서 ‘20/100 초과’하는 경우로 지원금 요건을 강화하여 사중손실 최소화하고 제도의 실효성을 높였다. 아울러 2012년 1월 22일부터 자영업자에 대한 고용보험 임의가입이 시행됨에 따라 고용보험 가입 후 폐업 등으로 실직한 자영업자에 대해 취업 및 재창업에 필요한 지원서비스를 통하여 빠른 재취업을 지원할 수 있도록 자영업자 전직지원서비스를 시행하였다. 주요 사업 지원인원의 비중 추이는 지원금액과 유사한 특징을 보이고 있다. 고용창출사업이 시행된 2005년 이후를 중심으로 살펴보면 2009년 이전까지는 고용촉진지원사업의 지원인원 비중이 지속적으로 증가하여 2008년에는 전체 고용안정사업의 81.3%까지 이르렀다. 이에 비해 고용조정지원제도가 차지하는 비중은 지속적으로 감소 추세를 보여 2007년에는 10.9%까지 하락하였다. 금융위기를 겪은 2010년 이후에도 전체 고용안정사업 중 고용촉진사업이 차지하는 비중이 2/3를 상회하다 2014년 들어와서는 53.2%로 하락하였다. 고용조정지원사업은 2014년에 25.7%로 다소 증가하였다. 이에 비해 고용창출지원사업의 지원인원이 차지하는 비중은 지난 10여 년 동안 최대 6.3%를 기록하는 등 전반적으로 비중이 낮았으며 특히 재량사업으로 전환한 이후에는 비중이 더욱 감소하였다. 다양한 임금보조금제도가 주축을 이루고 있는 고용안정사업은 사업 영역의 광범위성으로 인해 신규 사업에 대한 수요가 지속적으로 요구되어 왔고, 사업수행 과정에서 실적이나 평가를 통해 지원요건, 지원대상, 신청 및 지원절차 등이 종종 변경되어 왔다. 또한 대부분의 고용안정 사업이 사업주 지원을 통해 일자리를 유지하거나 창출하는 구조로 되어 있어서 사업의 순고용 효과에 대한 문제가 지적되어 왔다. 일자리 창출이라는 관점에서 볼 때 보조금 사업은 사중손실이나 대체효과로 인해 순고용효과가 낮지만 정책대상을 취업취약계층으로 제한하고 선별기능이 제대로 작동되면 이러한 비판으로부터 자유로울 수 있다. 그러나 고용안정사업의 영역이 확대되고 정책대상의 다양화뿐만 아니라 다양한 형태의 기업지원이 이루어지면서 사업의 순 효과에 대한 논란이 확대되어 왔다. 이에 따라 고용안정사업의 접근방식에 대한 근본적인 변화 요구가 지속적으로 제기되어 왔으나 제도를 근본적으로 바꾸는 것은 쉽지 않아 주로 개별사업의 평가를 통해 미시적인 제도개선이 이루어져 왔다. 이에 비해 근로자 지원방식은 노동공급을 촉진시키는 방식이다. 노동수요(일자리)가 있으나 근로조건(보수수준, 지역, 업종의 성격 등)의 문제 등으로 해당 부문에 필요한 인력이 유입되지 않은 경우 혹은 노동공급자의 의중임금(넓은 의미에서는 희망하는 근로조건, 직장에 대한 선호도: 경력형성, 사회적 평판, 보수 등을 모두 포함)이 해당 부문의 노동수요(일자리)와 맞지 않아 구직을 하지 않는 경우에 적용이 가능하다. 사업주 지원 장려금은 (1) 근로자의 생산성이 낮거나 (2) 해당 대상자에 대한 기업의 채용상 편견이 존재할 경우에 지급되어야 한다. 이에 비해 구직자의 눈높이가 문제될 경우에는 구직자에 대한 보조금을 지급하는 것이 적절하다. 현행 고용안정사업의 고용촉진 지원금은 대부분 사업주 지원제도로 되어 있다. 여기서 문제가 되는 것은 사중손실과 고용효과의 지속성이다. 사중손실의 경우 정책대상을 특정화하고 있다는 점에서 일반적인 취업대상과 구분되고 있기 때문에 고용의 양적인 측면에서는 사중손실이 문제로 지적될 수 있으나 일반적인 취약계층을 대상으로 하고 있는 만큼 사중손실이 문제가 되는 것은 아니다. 오히려 문제가 되는 것은 취업효과의 지속성이라는 관점에서 현행 고용 안정사업의 작동하고 있는가이다. 현행 사업주 지원방식 외에 추가적으로 근로자 지원방식을 도입하는 방안을 검토할 필요가 있다. 고용장려금은 지급방식에 따라 사업주 지원 장려금과 구직자 지원 장려금으로 구분된다. 사업주 지원방식은 주로 취업이 어려운 노동시장 취약계층을 대상으로 이들의 고용을 촉진하기 위해 장려금을 지원하는 것으로 이는 이들 계층에 대한 기업의 노동수요를 촉진하는 데 목적이 있다. 가령, 장애인이나 고령자 등과 같은 고용취약계층의 경우 이들은 상대적으로 다른 계층에 비해 생산성이 낮아 기업이 채용을 꺼려하기 때문에 이들의 취업촉진을 위해 채용장려금을 지급함으로써 이들에 대한 노동수요를 촉진하도록 한다. 일자리 수요가 없거나 있지만 지불능력이 부족하여 채용을 꺼려하는 경우 장려금 지급을 통해 추가적인 일자리 수요를 창출 하는 데 기여한다. 앞에서 언급한 바와 같이 고용안정사업의 핵심적 기능을 고용안정 기능과 고용촉진지원 기능으로 크게 대별한다면 고용안정지원 기능은 현행 고용유지지원금과 재직자의 고용유지를 위한 지원제도인 고령자고용연장지원금이나 임금피크제지원금, 임신․출산 여성고용안정지원금 등이 이에 해당된다. 나아가 고용촉진지원제도를 통해 취업한 근로자들의 고용유지를 위한 추가적인 제도의 설계도 가능하다. 고용촉진지원제도의 경우 현행과 같이 독자적인 사업설계도 할 수 있지만 기본적으로는 훈련이나 노동시장 서비스와 결합하여 운영하고 이 과정에서 고용안정지원금을 통해 노동시장 진입을 촉진시키고 나아가 고용유지가 가능하도록 제도를 설계할 필요가 있다. 이를 위해서는 대상자의 선발이 매우 중요한데 현재와 같이 선험적으로 대상자를 규정하기보다는 구직이나 취업유지의 지속성 관점에서 적극적으로 구직활동을 하였음에도 불구하고 취업이 안 되는 구직자를 채용한 기업에 지원하도록 하거나, 장기고용을 유지하는 근로자나 혹은 동일한 업종이나 규모라 하더라도 상대적으로 좋은 근로환경을 제공하여 근로자의 장기근속을 유지하는 기업에 지원금의 혜택이 돌아가도록 함으로써 노동시장 성과를 제고할 수 있도록 제도를 설계할 필요가 있다. 이에 따라 고용안정사업의 운영과정에서 많은 사업들이 시행되어 왔지만 제도 정비의 원칙이나 방향성에 대한 본질적인 검토가 이루어지지 못하고 주로 사업의 시행과정을 중심으로 제도개선이 이루어짐으로써 사업의 효과를 확장시키지 못한 것으로 평가된다. 이런 점에서 고용안정사업의 개선방향의 출발은 고용안정사업의 기능의 정립과 이러한 기능을 효과적으로 달성하기 위한 프로그램 전달체계의 개선에서부터 출발할 필요가 있다. 고용안정사업의 기능과 관련해서는 기본적인 논의이지만 원칙을 다시 한 번 정립할 필요가 있는데, 이는 크게 재직근로자의 고용안정기능과 미취업자의 취업촉진, 즉 일자리 창출 기능이 핵심 역할이라고 볼 수 있다. 전자의 경우 현행 고용유지지원금과 같은 경기변동 시의 고용안정 기능 외에도 재직근로자의 고용유지 및 고용안정을 위한 지원정책까지 포함한다고 볼 수 있다. 지금까지의 고용촉진지원사업들이 취업률이라는 초기 취업성과에만 초점을 맞추어 진행됨으로써 고용의 지속성에 대한 고려가 상대적으로 약해 고용안정사업의 성과가 제약을 받고 있음은 주지의 사실이다. 이런 점에서 보조금지원을 통해 노동시장 진입을 촉진하는 핵심적인 기능이 고용성과로 이어지기 위해서는 고용의 지속성을 담보하는 지원방향과 결합되어야 할 것이다. 고용안정사업이 고용서비스나 훈련사업과 결합하여 통합지원체계 방식으로 운영될 경우 핵심적으로 고려해야 할 요소는 전달체계와 재정의 성격 문제이다. 전달체계에 대한 논의는 그동안 거버넌스 차원에서 많은 논의가 이루어져 왔다. 그러나 이 문제가 행정주체나 서비스 수행기관의 거버넌스 문제로 접근이 이루어짐으로써 통합서비스의 구축에 대한 논의가 진전을 이루지 못한 측면이 있다. 이 문제에 대한 접근방법 중 하나는 통합지원체계에 대한 각 단계별 서비스의 형태를 규정하고 이러한 서비스의 지원이 가능하도록 전달체계를 재배치하는 방식으로 논의를 할 필요가 있다. 이렇게 될 경우 어느 기관이 담당할 것인가의 논의를 벗어나 서비스에 필요한 기능을 갖춘 기관의 역할을 규정함으로써 전달체계를 둘러싼 행정주체 간 갈등을 줄일 필요가 있다. 이러한 기능이 가능하기 위해서는 예산의 배분이나 사업 평가가 통합연계체계에 맞춰 이루어지도록 함으로써 협력적 전달체계를 유도할 필요가 있다. 둘째, 사업의 일몰제의 적용을 위해 무엇보다 중요한 것은 사업평가이다. 사업평가가 제대로 이루어져야만 일몰제의 적용이 가능하기 때문에 사업평가방식에 대한 기준을 마련하여 이러한 기준에 입각하여 평가를 하도록 함으로써 평가결과의 안정성을 유지할 필요가 있다. 고용안정사업을 포함하여 고용보험사업 평가는 그동안 다양하게 이루어져 왔다. 개별 사업의 효과분석이라는 미시적 평가부터 고용안정사업, 나아가 고용보험사업 전반에 대한 평가가 수행되어 왔으며 평가목적에 따라 평가내용에도 다소 차이를 보여 왔다. 그러나 일몰제를 적용하기 위해서는 일정한 틀에 입각하여 사업평가 기준을 마련하고 이에 기초하여 평가가 이루어져야 사업 운영의 일관성이 유지될 수 있을 것이다. 따라서 사업의 지속성 여부를 판단하고 나아가 사업의 성과를 제고하기 위한 평가체계를 보완할 필요가 있다.