[개원 26주년 기념 토론회] 한국 이민정책의 방향 모색

유럽연합은 2004년 이민자통합정책의 공동기본원칙(Commom Basic Principles: CBP)을 수립하였다. 이 공동기본원칙(CBP)에서 ‘통합(integration)’은 이주민과 선주민이 함께 노력하는 쌍방향적 과정으로 보고 있으며(CBP1), 제3원칙(CBP3)에서는 ‘고용(employment)’이 통합과정의 주요 부분으로서, (고용을 통한) 이민자의 참여와 수용국에 기여, 그리고 이러한 기여를 드러나게 만드는 것에 핵심임을 강조한다. 2005년부터는 European Commission이 CBP 실행을 위한 공동통합어젠다(the common agenda for integration)를 설정하고, 통합을 촉진하기 위한 유럽연합 차원에서의 메카니즘과 방안들을 계획하고, 통합주체(integration actors)간 교류를 활성화해오고 있다. 유럽연합은 영내 이민자 통합 증진을 위해서 통합정책에 대한 객관적이면서도 정확한 평가와 모니터링이 중요하다고 보았으며, 이를 원활하게 하고자 유럽연합 차원에서의 이민자통합지표를 개발할 필요가 있다고 보았다. CBP의 실행과 Europe 2020 성장전략(Europe 2020 Strategy for growth)의 5대 목표-고용, 교육, 사회적수용(social inclusion), 기후와 에너지-의 성공적인 실현을 위해 2009년 스웨덴 Malmö회의에서는 통합정책 결과의 모니터링에 중요한 통합정책 영역과 핵심지표를 선별하였으며(Stockholm Programme), 2010년 Zaragoza에서 열린 유럽연합 장관급회의(Zaragora Declaration)에서 EU 이민자 통합지표(일명 Zaragoza 지표)가 발표되었다(Huddleston, Niessen, and Tjaden, 2013). 다른 한편, 최근 OECD 회원국들의 정책의제 가운데 이민자와 그들 자녀의 통합이 경제적인 관점에서 뿐 아니라 사회적으로도 중요한 위치를 갖게 되면서, OECD 회원국 간 이민자 통합수준을 서로 비교하면서 벤치마킹할 필요성이 커졌다(OECD, 2012b). 또한 이민자 2,3세대가 대규모로 노동시장에 합류하게 되면서, 이들의 경제적, 사회적 통합에 대한 심층 연구에 대한 필요성도 한층 커졌다. 이러한 수요를 반영하여 OECD에서는 2007년부터 주요 회원국들의 이민자 노동시장통합에 대한 일련의 심층분석을 시도하였으며(OECD, 2007; OECD, 2008; OECD, 2012a), 2012년에는 이민자통합의 주요 측면들을 반영하는 OECD이민자통합지표(OECD Indicators of immigrant integration)를 구성하여, 데이터가 허용하는 범위에서 회원국들 간 비교분석한 보고서를 발간하였다(OECD, 2012b). Zaragora지표와 OECD이민자통합지표가 “이민자의 통합현황”을 평가하기 위한 지표라면, 이민자 통합에 대한 정부의 헌신정도를 보여주는 “법제도 및 정책”을 평가하는 도구로서 이민자통합정책지수(Migrant Integration Policy Index: MIPEX)가 있다. MIPEX는 2004년부터 유럽연합의 통합기금 등의 지원으로 Migration Policy Group과 British Council가 주축이 되어 개발해왔으며, 현재 MIPEX III (2011)이 나왔으며, 유럽연합 27개 회원국과 미국, 캐나다, 호주, 일본, 한국 등 10개 국가가 참여하고 있다. MIPEX는 이민자들이 고용과 교육기회에 내국인과 동등하게 접근할 수 있고, 안정된 가족생활을 하면서 적극적인 시민으로서 차별 없이 살아감으로써 수용국에 기여할 수 있도록 국가가 얼마나 법적, 제도적 환경을 잘 조성하고 있는 지를 보여주는 지수이다. MIPEX III에는 이민자통합관련 7개 정책영역(노동시장접근성, 가족재결합, 장기거주, 정치참여, 국적취득가능성, 차별시정, 교육)에 148개 하위지표들이 포함되어 있다. OECD와 유럽연합 차원에서 이민자통합을 진단하는 핵심지표들을 통해 이민자들의 노동시장통합을 살펴본 바에 의하면, 이민자 집단의 특성, 이민자 유입경로, 수용국의 정치·사회·경제적 환경과 이민정책에 따라 상당한 차이가 있기는 하지만, 대체적으로 선주민에 비해 이민자들이 경제활동 성과가 낮으며 이러한 경향이 이민자 1세대는 물론 국내출생 이민2세대에게서도 나타나고 있으므로, 향후 이러한 차이를 좁혀 나가기 위한 정책적 노력이 절실함을 확인하게 된다. 앞에서 소개한 이민자통합지표나 이민자통합정책지수는 유럽연합을 포함한 국제사회가 지향하는 이민자통합의 방향에 대해 서로 공유하며, 지속적인 국제비교를 통해 이민자통합의 개선정도를 점검하면서, 좋은 이민자통합정책은 서로 공유하면서 배울 수 있도록 하는데 중점을 두고 있다. 그리고 이러한 활동이 원활히 이루어지도록 유럽연합 차원에서는 유럽연합통합웹싸이트를 열고, 회원국가 차원에서 또는 도시 등 지방차원에서 이민자통합을 위해 개발·운영되고 있는 좋은 통합정책사례들을 이민자통합과 관련된 모든 주체자들이 쉽게 접근하여 공유할 수 있도록 지원하고 있다. OECD국가의 경험을 보면 이민자(immigrants)의 노동시장 통합이 문제로 되어 왔다. 유입국 근로자에 비해 이민자는 낮은 임금과 저고용률을 보이고 있으며, 특히 이 문제는 교육수혜와 노동시장성과면에서 다음 세대에 까지 영향을 미치고 있다. 선행 연구들에 따르면 임금과 실업면에서 이민자는 유입국의 근로자에 비해 상대적으로 낮은 성과를 보이고 있어 노동시장 통합문제가 과제로 되고 있다. 이민자 2세들도 상대적으로 교육수혜나 노동시장성과에서 낮은 성과를 보이고 있다. 그러나 이러한 성과들은 노동시장 정책에 따라 달라지는 만큼 효과적인 정책이 요청되고 있다. 또한 대부분의 OECD 국가에서 이민자 이세대와 내국인 학생들간에 상당한 성과차이가 발생하고 있는데 이는 부모의 노동시장 및 경제적 지위상태와 밀접한 관련 있는 것으로 보고되고 있다. 이민자 이세대의 상당수는 사회경제적 배경이 약하고 언어성취력 제고노력이 필요하며 나아가 언어지원을 넘어서 교육효과성을 제고하기 위한 더 많은 노력들이 요구되고 있다. 실업율에 있어서도 2009~2010년 현재 OECD 회원국의 이민자들(12%)이 선주민(8%)에 비해 1.5배 높은 실업율이 보이고 있다고 한다(OECD, 2012b: 98). 특히 많은 OECD 회원국에서 15~24세 연령대의 청년실업이 문제가 되고 있는데, 이 역시 선주민(18%)보다 이민자 청년실업율(23%)이 더 높게 나타난다. OECD 회원국에서 출생한 15~34세 연령대 이민자 2세대 중 학업 중도 아니고 취업을 하고 있지도 않은 비율은 17%로 선주민보다 5%p 높게 나타난다(OECD, 2012b: 104-105). 국가별로 보면, 이 비율은 스페인(41%)이 가장 높으며, 선주민과 이민자간 격차도 가장 큰 반면, 캐나다의 경우 5%이하로 가장 낮고 선주민과 이민자간 격차도 거의 없다. 호주, 프랑스, 영국, 독일 등은 그 비율이 10~20%이며, 선주민과 이주민 격차도 중간수준 정도이다.