뉴스 이용집중도 조사보고서 2016~2018

우리 사회는 입헌 민주주의에 토대를 두어 운영된다. 민주주의는 의사 표현의 자유와 의견의 다양성이 보장된 조건에서, 충분한 숙의를 거쳐, 적정 수준의 공론을 결집할 수 있을 때 가장 이상적으로 운영된다고 할 수 있다. 따라서 국가는 주권자인 시민들로 하여금 다양한 정보와 견해를 획득하고 자유로이 의견을 전파함으로써 합리적 토론을 통해 사회적 공론(public opinion)을 형성할 수 있도록 보장하여야 한다. 여론집중도조사위원회는 이와 같은 여론 형성 조건의 건강성을 점검하는 과학적 조사를 수행함으로써 여론 다양성을 보호하고 촉진하기 위한 공공정책을 마련하는 데 합리적 근거를 제공할 것을 목표로 한다. 이를 위해 여론집중도조사위원회는 우리 사회의 여론 형성 과정에 영향을 미치는 뉴스의 생산과 유통이 특정 행위자에 과도하게 집중되어 있는지에 대한 주기적인 조사 활동을 수행한다. 매체간 교차소유 경향이 강화됨으로써 일부 뉴스매체기업 혹은 뉴스매체기업집단에 대한 의존이 심화되고 우리 사회의 공론이 특정한 사회정치적 견해에 편중될 위험이 대두되었기 때문이다. 그러나 이와 같은 매체환경 역시 고정되어 있는 것은 아니다. 예컨대 과거에는 신문과 잡지가 여론 형성 매체의 중심으로 기능했다면, 라디오와 텔레비전 방송이 높은 도달력을 바탕으로 여론 형성의 중요 행위자로 등장했고, 최근에는 인터넷이 전통적 뉴스매체를 보완하는 것을 넘어 빠르게 대체해가는 모습까지 나타났다. 심지어 소셜미디어와 다양한 온라인 커뮤니티는 전통적인 뉴스매체에 직접 노출되기보다, 온라인을 통해 맺어진 가상적 관계를 통해 선별된 정보를 얻고 의견을 형성할 수 있는 다양한 가능성을 제공함으로써 전문적 뉴스매체의 영향력을 잠식하고 있다. 따라서 개인의 여론 형성에 영향을 미치는 뉴스매체에 대한 조사 역시 매체환경의 변동 양상에 부응하는 방향으로 지속적인 조정을 거쳐야 한다. 정보와 의견의 전문적 생산자로서 전통적 뉴스매체가 차지하고 있는 역할에 초점을 맞추되, 개인이 선택하고 활용하는 다양한 정보 출처와 의견형성 창구에 대한 조사에도 관심을 기울여야 한다. 이에 여론집중도조사위원회는 2016년부터 2018년에 걸쳐 전문적 뉴스의 생산자는 물론 이용창구에 대한 접근 양상을 다각적으로 검토하는 뉴스 이용집중도 조사를 수행하였고 그 결과를 이 보고서를 통해 제시한다. 여론집중도조사위원회는 현행법이 규정하고 있는 여론집중도를 ‘민주적 여론 형성의 조건, 즉 공공사안에 관련된 개인의 태도와 의견의 형성 및 집합적 공론의 구축 과정에 영향을 미치는 뉴스매체의 이용 집중 수준’으로 정의했으며 뉴스 생산자뿐 아니라 뉴스 이용창구에 대한 조사까지 포괄하였다. 이는 첫째, 뉴스매체의 이용이 곧 특정 사안에 관련된 개인의 태도를 결정하는 것은 아니라 해도 여론 형성 과정의 출발점으로서 현실적인 의미를 갖는다고 보기 때문이다. 그리고 둘째, 과거에는 소수의 전문적 뉴스매체에 의해 뉴스가 생산 및 유통되었기 때문에 그에 대한 이용을 측정하는 것으로도 충분했다고 한다면, 디지털 시대에는 뉴스 생산자가 보유하는 뉴스매체에 대한 이용만이 아니라 뉴스를 이용할 수 있는 다양한 접촉 창구를 통한 이용을 측정하는 방향으로 조사를 확대할 필요가 있다고 판단한 까닭이다. 디지털 시대의 개인들이 공공사안에 대한 의견을 형성하는 과정에서는, 누가 해당 뉴스를 생산하였는가의 문제도 중요하지만 그와 같은 뉴스를 어떤 창구를 통해 접근하게 되었는가의 문제도 중요해졌다. 뉴스 생산자와 이용창구가 폭발적으로 증가한 조건은 검색엔진, 포털 등과 같이 개인들의 뉴스 접근을 매개하는 디지털뉴스중개자(digital intermediaries)의 역할을 강화시켰다. 또 이들 이용창구를 통해 뉴스가 선별적으로 노출되는 조건, 그리고 그 과정에서 함께 노출되는 뉴스 내용에 대한 주변 이용자들의 반응 등이 복합적으로 여론형성 과정에 영향을 미치게 된다. 따라서 여론집중도조사위원회는 현행법이 규정하고 있는 여론집중도를 뉴스 이용 집중 수준의 편중성에 초점을 맞춰 조사함에 있어 뉴스 생산자의 의제설정 기능과 의견형성 기능에도 주목하는 한편, 어떤 이용 창구를 통해 어떤 이용 환경을 거쳐 뉴스에 접근하게 되는가를 이용자 관점에 입각하여 조사하는 것이 타당하다고 판단했다. 이에 따라 여론집중도조사위원회는 다양한 뉴스 생산자와 뉴스 이용창구를 통해 접근되는 뉴스 이용집중도를 조사하여 한국 사회의 여론 형성 조건의 변동 양상에 대한 다년간의 관찰 결과와 그 함의를 제시하고자 한다. 여론집중도조사위원회는 2016년에서 2018년까지 3년간 신문, 텔레비전방송, 라디오방송, 인터넷뉴스 등 4대 매체부문에 대한 뉴스 이용 조사를 실시하여 매체부문별 뉴스 이용집중도를 산정하고 이에 토대를 두어 매체합산 뉴스 이용집중도와 매체군별 뉴스 이용점유율을 산출했다. 이런 활동에 토대를 두어 여론집중도조사위원회가 발간하는 <뉴스 이용집중도 조사보고서>는 우리 사회의 여론 형성 조건의 건강성을 점검할 수 있게 해줄 구체적인 조사 결과와 함께, 민주사회의 합리적 공론 형성 과정에서 필수적인 요소인 여론 다양성 증진을 위해 고려되어야 할 제언을 담고 있다. 제I장 ‘서론’에서는 여론집중도조사위원회가 구체적으로 어떤 법적 근거에서 어떤 목표를 이루기 위해 뉴스 이용집중도 조사를 실시했는지를 간략히 소개한다. 관련법이 규정하고 있는 여론집중도조사의 핵심은 여론 형성 과정에 영향을 미치는 뉴스매체의 이용 양상을 구체적으로 추적하여 그 편중성을 살펴보는 것에 있으며 이에 대한 실증적 데이터를 확보하여 합리적 공론 형성을 보장하기 위한 정책 형성의 기초를 제공하고자 했다. 다음으로 뉴스 이용집중도는 특정 매체부문과 전체 매체부문에서 발생한 뉴스 이용이 특정 뉴스 매체사, 매체계열, 매체군에 편중되어 있는 수준을 가리킨다. 뉴스 이용집중도는 다양한 집중지수를 통해 산정될 수 있는데, 위원회는 시장집중 수준을 판별하기 위해 많이 활용되는 대표적 집중지수인 CRk와 HHI를 참조한다. 시장점유율 상위 k개 기업의 점유율을 합산하는 CRk(Concentration Ratio) 방식은 시장지배력이 소수 상위 업체에 집중되어 있는 정도를 점유율 수치를 통해 직관적으로 보여주는 데 적합하다. 합산 점유율 수치가 높을수록 소수 상위 업체에 시장지배력이 집중되어 있다는 의미이다. 반면 관련시장에 참여하는 모든 시장행위자의 점유율을 백분율 단위로 제곱하여 합산하는 HHI, 즉 허핀달-허쉬만 지수(Herfindahl-Hirschmann Index) 방식은 시장지배력이 특정 기업을 중심으로 집중 혹은 분산되어 있는 양상을 수치화하는 데 적합하다. 시장행위자가 많고 이들 사이의 시장지배력 편차가 작을수록 낮은 수치로, 그 반대일수록 높은 수치로 나타난다. 따라서 CRk와 HHI가 높다는 것은 특정 매체를 중심으로 뉴스 이용이 집중되어 있으며 여러 정보와 견해에 다양하게 노출되지 못할 가능성을 내포한다. 각 매체부문의 이용집중도를 산정하는 기초 단위는 뉴스 매체사(news media outlet)이다. 매체사는 ‘뉴스와 시사보도 콘텐츠 형태로 생산 및 유통되는, 공공사안에 관련된 정보와 의견을 전문적이고 조직적으로 기획, 제작, 편성, 배포하는 주체’로 정의된다. 신문부문에서는 각각의 신문 제호, 텔레비전방송부문과 라디오방송부문에서는 뉴스와 시사보도 콘텐츠를 편성하는 개별 채널과 방송사, 그리고 인터넷뉴스부문에서는 언론사닷컴과 인터넷신문의 대표 사이트 제호 등을 가리킨다. 매체계열(media conglomerate)은 소유관계의 측면에서 상호 연관된 뉴스 매체 기업집단을 가리키는 개념이다. 여기서 기업집단은 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣에서 정의된 바에 따라, “동일인이 사실상 그 사업내용을 지배하는 회사의 집단”을 지칭한다. 매체계열은 각 매체부문 안에서도 특정 매체사 집합체의 형태로 존재할 수 있지만, 무엇보다 매체간 교차소유 환경을 고려하여 채택한 개념이다.