노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

주요 검토 대상 정책으로는 노년기의 4고[苦(빈곤, 질병, 소외, 무위)]로 언급되는 4종류의 문제를 해결하기 위하여 수행하고 있는 정책으로 한정하고자 한다. 최성재, 장인협(2010)은 노인 문제를 현대화 이론(Cogwill & Homes, 1972)과 연계하여 설명하고 있는데, 사회 경제적 변화에 따라 노년기에는 긴 여가 시간, 역할 상실, 수입 절감, 건강 보호 문제가 발생하게 되며, 이러한 현상을 노년기의 4고[苦(빈곤, 질병, 소외, 무위)]로 정리하고 있다. 이는 또한 Maslow의 위계적 욕구론에 의할 때 각 단계별 욕구의 충족을 의미하기도 한다. 마슬로의 위계적 욕구론에 의하면 인간은 삶에 의미와 만족을 주는 욕구에 의해서 동기화되는데 욕구 단계는 욕구의 강도에 따라서 생리적 욕구(the Physiological Needs), 안전 욕구(the Safety Needs), 소속과 애정의 욕구(the Belongingness and Love Needs), 자존의 욕구(the Esteem Needs), 자아실현의 욕구(the Self Actualization)의 위계질서를 갖는다. 제3차 저출산·고령사회기본계획은 목표 성과 지표로 2020년까지 노인 빈곤율 39%를 제시하고 있다. 그러나 이러한 목표 수준에 대한 객관적인 근거는 제시되지 않았다. 최근 노후소득보장제도의 개선에도 불구하고 2015년 현재 노인 빈곤율은 47.6%로 여전히 높은 상황이다. 공적연금의 노후소득보장 역할은 매우 제한적이라고 알려져 있다는 점에서 (강성호, 2011; 우해봉 등, 2015), 단기적으로 기초연금과 국민기초생활보장의 대상의 충분성과 급여의 적절성 강화를 통해 노후소득을 높일 수 있을 것이다. 한편 OECD에서 정기적으로 제시되고 있는 노인 빈곤율은 한 나라의 소득수준을 순서대로 줄을 세운 뒤, 가장 가운데 있는 소득(중위 소득)의 50% 미만이면 빈곤으로 보는 것이다. 그러나 우리나라 노인이 근로활동에 참여하던 때는 고도의 경제 성장을 누리던 시절이며 가족 부양 가치관이 우세하였기 때문에 노후 준비에 대한 개념이 없었다. 평균수명이 현재와 같이 길지 않아 은퇴 이후의 기대 수명이 길지 않고 공적연금제도가 도입되기 전이었다. 그러므로 이들 노인 세대가 은퇴한 빈곤 인구로 편입될 수밖에 없다. 상대 빈곤율은 공적연금제도가 성숙하고 스스로 준비하는 노후가 당연시 되는 서구 사회에 적합할 것이다. 노인 집단 내에서도 지역과 성, 연령 집단별로 빈곤 수준이 다르다. 읍·면부 지역 거주 노인이 동부 지역에 비해, 여자 노인이 남자 노인에 비해, 연령이 증가할수록 빈곤율이 높아지는 경향이 있다. 시장 소득에서 공적연금 수급액을 합산하여 빈곤율 감소 효과를 살펴본 결과, 이러한 인구 사회학적 특성별 분석 효과와 유사하게 나타났다. 이는 곧 공적연금 가입 현황이 노인의 인구 사회학적 특성에 따라 다르다는 것을 의미한다. 한편 본 장의 제2절에서 살펴본 것과 같이 공적연금 중 대상의 포괄성이 가장 넓은 국민연금도 수급률이 36.5%에 불과한 실정이다. 국민연금제도의 형평성을 제고하는 개선 방안은 곧 국민연금의 사각지대를 줄이는 방안이라 할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 농촌 지역 거주자(또는 농업 종사자)와 여자의 국민연금 가입률을 제고할 수 있는 제도 개선 방안이 마련되어야 할 것이다. 국민연금은 사회보험 방식으로 경제활동에 참여하고 있는 인구 집단, 특히 소득수준의 파악이 쉬운 근로자를 중심으로 설계될 수밖에 없다. 이러한 한계를 극복하기 위해 현행 국민연금은 농어업인의 국민연금 보험료 지원과 주부 및 학생 등 비경제활동 인구의 임의 가입제도 등을 운영하고 있다. 국민기초생활보장은 빈곤의 위험으로부터 국민을 보호하는 핵심적인 사회보장제도이다. 국민기초생활보장은 빈곤 상태에 있는 모든 국민을 대상으로 하는 공적부조제도지만, 노인인구의 수혜 비율이 높다는 점에서 노후소득보장제도에서 상당한 역할을 하고 있다. 국민기초생활보장의 수급자는 전체 인구의 3.0%지만, 65세 이상 노인인구 중에서 수급 비율은 6.2%이다. 한편 우리나라 공적 부조의 전신은 1962년 생활보호제도로 1990년대 말까지 확대·발전하며 지속되었다. 그러나 1997년 말 발생한 외환 위기를 경험하면서 대량 실업과 그로 인한 빈곤 문제가 심각해지자 기존의 생활보호제도는 폐지되고, 2000년 국민기초생활보장이 도입되었다. 그리고 최근 국민기초생활보장제도는 큰 변화를 맞이하여, 기존의 통합 급여가 2015년 7월부터 맞춤형 급여 체계로 큰 개편이 이루어졌다. 통합급여가 생계급여와 의료급여, 주거급여, 교육급여로 구분되는 맞춤형 개별급여로 개편되어, 통합급여하에서 획일적이던 선정·급여 기준을 가구 특성에 따라 다양화 하였다. 또한 부양 의무자 기준을 완화하여 사각지대를 축소하고자 하였다. 부양 의무자 기준은 부양 의무자가 없거나, 부양 의무자가 있더라도 부양 능력이 없거나 부양받을 수 없는 상황에서 충족된다. 1961년부터 약 40년간 유지된 가족 중심의 잔여적 및 시혜적 공적 부조는 2000년부터 근로 능력이 있는 인구를 포괄하며 국가가 최저 생활을 보장해 주는, 국가의 책임성이 강화된 것으로 평가받는다. 기존의 생활보호제도에서 국가의 역할은 ‘복지가 어려운 자를 도와주는 시혜적 보호’였다면, 국민기초생활보장제도는 ‘복지는 국민의 권리이며 국가의 의무’로 제도의 방향성을 바꾼 것이다(보건복지부, 2015c, p.71). 이러한 제도 개선의 배경을 살펴보면 다음과 같다. 국민기초생활보장제도의 전신인 생활보호는 1960년대 우리나라의 경제 수준과 가족 부양 가치관 등이 반영되어 가족이 빈곤의 책임을 지고 국가는 잔여적인 역할을 하도록 설계된 제도이다. 따라서 대상의 포괄성과 급여의 충분성, 대상자 간 형평성 등에서 많은 문제점이 있었다(보건복지부, 2015c, p.70). 생활보호제도의 대상은 18세 미만이나 65세 이상 등 특정 연령층을 대상 으로 하여, 19~64세의 근로 능력이 있는 연령층의 빈곤 문제에 대응하기 어려운 제도이다. 고도성장을 달리던 1997년 말 경제 위기로 대량 실업이 발생하였다. 그리고 이러한 대량 실업은 결식 아동, 노숙, 가출, 아동과 노인의 유기, 자살, 이혼으로 이어져 빈곤 인구를 증가시켰다. 우리나라 노인의 31.4%는 최저 생계비에도 못 미치는 소득으로 생활하고 있지만, 노인의 국민기초생활보장 수급률은 6.2%에 불과하다. 다시 말해, 소득 수준이 최저 생계비 이하이면서 국민기초생활보장급여를 수급하지 못하는 노인이 상당수 있다. 현행 국민기초생활보장제도는 단순히 소득이 아니라 자산 등을 소득으로 환산하는 소득 인정액을 활용하고 부양 의무자 기준을 적용하고 있다. 따라서 현행 국민기초생활보장제도의 선정 기준에 따른 사각지대가 존재할 가능성이 있으며, 상당 부분은 국민기초생활보장제도의 부양 의무자 기준에 의한 것으로 생각된다. 일정 소득 이상의 성인 자녀는 노부모를 부양할 의무가 있다는 점에서, 부양 의무자 기준이 존재하지만 이러한 상황을 강제할 수 없다. “본인이 어찌할 수 없는 부양 의무자의 부양 능력과 부양 의지를 기준으로 공공부조를 제공하는 것(양승조, 남인순, 2016, p.4)”이 과연 옳은 것인지, “부양받을 권리가 있는 사람에게 부양을 받아야 할 과중한 임무를 부과하고, 그 임무를 이행하지 못했다고 수급 자격을 거부하는 것(양승조, 남인순, 2016, p.34)”이 과연 합리적인 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 한편 2015년 7월 국민기초생활보장제도는 근로 능력자의 탈수급 유인을 제고하고, 사각지대를 축소하기 위해 맞춤형 개별급여로 개편되었다. 맞춤형 급여는 기존의 통합 급여 방식에서 생계와 의료, 주거, 교육 등을 급여별로 선정 기준을 달리하여 욕구별로 급여를 지원하도록 한 것이 큰 특징이다. 이로써 탈수급 요인이 강화될 것으로 예상된다. 또한 2015년 7월 맞춤형 급여 개편과 함께 부양 의무자 기준을 완화하였으며, 특히 교육급여는 부양 의무자 조건을 폐지하였다. 이로써 국민기초생활보장의 사각지대 해소로 인한 급여 대상자 확대가 예상된다. 그러나 국민기초생활법상의 부양 의무자 기준은 헌법에 위배되며, 제도의 사각지대를 발생시키기 때문에 완전히 삭제해야 한다는 의견도 있다(양승조, 남인순, 2016).