통일정책연구 제22권 1호 2013

우선 “신뢰”와 관련하여 목표로서의 의미를 가지는 것인지 혹은 수단으로서의 의미를 가지는 것인지를 둘러싼 논쟁이 있을 수 있다. 현실적으로 대북정책 추진 과정에서 “신뢰”는 남북한 사이에 형성되어야 할 궁극적인 정책 ‘목표’로서의 의미를 가지면서, 동시에 정책 ‘수단’으로서의 의미를 가진다. 국제정치학의 대표적인 사례로서 ‘권력(power)’은 국제체제 속의 개별 행위자가 추구하는 목표이자 그 과정에서 사용되는 수단으로 이해되듯이, 신뢰 역시 중의성을 가진 개념으로 이해될 수 있다. 남북한 관계의 발전이 추구하는 궁극적인 목표로서의 신뢰와, 남북한 관계의 발전을 이룩하기 위해 사용해야 하는 정책수단이 남북한에게 서로 신뢰를 보여줘야 한다는 차원에서 수단으로서의 신뢰라는 의미를 동시에 가지게 되는 것이다. 이러한 개념적 이중성(중의성)은 사회과학에서 ‘목표와 과정의 정당성’이라는 차원에서 자주 발견되는 문제인데, 예를 들어 복지정책이 ‘정의’를 추구한다는 것은 정책 목표로서의 의미와 함께 정책이 추진되는 과정에서 그 정책수단이 역시 ‘정의’로워야 한다는 의미를 함께 가지는 것과 마찬가지 논리이다. 유럽에서 발달한 신뢰구축이론은 기본적으로 적대감정과 이익이 상호 교차하는 복수 행위자들 사이에서 군사 분야의 국제협력방안을 도출하고, 이를 토대로 군비통제를 포함한 전략수단을 통해 군사력의 사용을 억지하며, 나아가 이러한 억지 메커니즘이 행위자간 신뢰로 이어질 수 있다는 주장을 핵심 내용으로 하고 있다. 따라서 신뢰구축이론이 주장하는 신뢰를 쌓기 위한 핵심 정책 수단은 군사 분야 정책에 집중되어 있다. 특히 신뢰구축의 중요성이 제기된 이후 정교한 이론화의 과정을 거친 시점은 냉전적 상황이었던 관계로, 적대관계에 놓인 상호간 군사력의 운영을 예측 가능한 상황으로 만들고 이를 통해 전쟁을 일이키는 의도를 약화 및 제거하기 위한 노력이 그 핵심 주장을 이루고 있다. 한 마디로 신뢰구축이론은 상대방 행위자의 행동에 대한 예측 메커니즘을 작동케 하여 군사력 사용에서 발생하는 기대이익을 최소화함으로써, 궁극적으로 신뢰가 형성되게 만든다는 것이다. 이처럼 신뢰구축이론은 양극화된 대결 지상주의적인 냉전체제를 협조적인 국제체제로 전환하기 위한 다양한 정책적 노력을 하나의 이론적 틀로 설명하고 또한 이러한 노력에 도덕적 정당성을 부여하기 위한 이론적 진화과정이었다는 평가가 가능하다. 탈냉전 후 한국 정부는 한반도에서 긴장을 완화하고, 군사적 신뢰를 구축하기 위한 노력을 지속적으로 전개해 왔다. 관련 학계에서는 군사적 신뢰구축을 “남북한 간의 군사관계에 있어서 투명성, 공개성, 예측가능성을 높임으로써 남북한 간 군사적 긴장을 완화하고, 오해와 오인, 오산을 통한 전쟁발발 가능성을 줄이며, 군사력을 사용함으로써 국가 목적을 달성하려는 정치적 의도를 약화시키거나 제거하는 것”이라고 정의하기도 했다. 한국 정부는 남북한 간에 전반적인 신뢰를 구축하고, 한반도의 정전체제를 평화체제로 전환시키기 위한 3단계 군비통제정책을 제시한 바 있다. 1992년 기본합의서에는 남북한 간의 전반적인 신뢰를 구축하기 위해 정치분야의 화해, 군사분야의 불가침, 사회문화분야의 교류협력을 활성화시켜야 된다고 반영되어 있다. 노무현 정부에서는 한반도에서 군사적 신뢰구축과 군비통제의 여건을 조성한다는 전략과제를 제시하고, 우선 다양한 교류협력과 함께 군사분야의 초보적 신뢰구축조치를 시행하며, 다음으로는 다양한 군사적 신뢰구축조치를 본격적으로 시행하고 제도적 장치를 마련하며, 마지막 단계로서 군사력의 운용통제 및 상호검증을 추진함으로써 구조적 군비통제를 위한 토대를 마련한다고 제시했으나, 개성공단 건설을 포함한 남북교류의 군사적 보장조치의 실현에는 어느 정도 성공했으나, 전반적인 군사분야의 신뢰구축에는 이르지 못하였다. 이러한 한국의 접근 방법의 특징을 보면, 한반도에서 군사적 긴장이 높은 이유는 남북한 간에 신뢰의 부족 때문이라고 분석하고, 군사분야에서 투명성, 공개성, 예측가능성을 높이는 조치를 북한당국에 제의함으로써 남북한 군사관계는 신뢰구축부터 출발하여 군비제한을 거쳐 종국에는 군축으로 가는 3단계 군비통제전략을 취했다고 할 수 있다. 반면 북한은 남한의 선 신뢰구축 후 군축 제안에 대해서 반대하는 입장을 내놓고, 한반도에서는 주한미군의 철수를 비롯한 군축이 선행되어야 하며, 신뢰구축은 군축이 달성되면 자연히 달성될 수 있다고 주장해 왔다. 남북한 간의 군사적 신뢰구축에 관한 건널 수 없는 입장 차이에도 불구하고 1992년 2월의 남북기본합의서와 2007년 11월의 제2차 남북국방장관회담 합의서에서 군사적 신뢰구축과 관련된 합의사항이 있었던 점은 주목할 만하다. 남북기본합의서의 남북불가침 조항을 보면, 남북한은 다섯 가지 신뢰구축과 군비통제 관련 조치를 합의하였는데, 그 내용을 보면 신뢰구축에는 대규모 부대 이동과 군사연습의 통보 및 통제 문제, 비무장지대의 평화적 이용, 군 인사교류 및 정보교환을 추진하기로 합의했다. 군축분야에서는 대량살상무기와 공격능력의 제거를 비롯한 단계적 군축의 실현문제와 검증문제 등을 협의하기로 했으나 그 이후 후속협상과 합의는 없었다. 그로부터 15년 후인 2007년 10월 개최된 제2차 남북정상회담의 후속조치로서 남북국방장관회담이 개최되었고, 여기서 군사적 신뢰구축과 군비통제에 관련된 합의가 이루어졌는데, 그 내용을 보면 신뢰구축분야에 선언적 조치인 적대행동금지, 불가침경계선과 구역의 준수, 무력불사용과 분쟁의 평화적 해결원칙 재확인, 서해상의 충돌방지 대책 논의, 정전체제의 종식 및 평화체제 구축 노력, 남북교류사업에 대한 군사적 보장조치 대책 강구 및 후속 회담의 개최 약속 등이 있다. 북한이 군사적 신뢰구축에 대해서 반대하는 보다 근본적인 이유는 김정일 개인의 시각에서 비롯되었다. 김정일은 소련이 붕괴된 이유가 1975년 헬싱키최종선언에서 서방 측이 요구한 신뢰구축을 받아들임으로써 서구의 영향력이 소련 속으로 들어가 군부의 정신을 무장해제 시켰기 때문이라고 보고 있다. 이 논리를 따라서 북한은 남한이 신뢰구축을 제안하는 이유를 북한 속에 남한과 서방세계의 영향력을 불어넣어서 북한체제를 붕괴시키거나 전복시키려는 것이라고 의심하고, 남한의 대북한 신뢰구축제의를 줄곧 거부해 왔다. 이것은 2000년 9월 제주도에서 개최되었던 제1차 남북 국방장관회담에서 남한 측이 남북한 간 군사적 신뢰구축을 제의했을 때, 북한 측이 “정전협정을 평화협정으로 바꾸어 북미 간에 교전상태를 해결하는 것이 급선무이며, UN군의 모자를 쓴 미국이 남북한 간의 신뢰구축을 어기면 언제든지 백지장이 되어 버릴 수 있다”고 말함으로써 남한의 신뢰구축제의를 일언지하에 거절하였던 사례에서도 드러난다. 첫째, 개혁에 대한 기득권 세력의 저항이다. 중국의 문화대혁명은 “자본주의 길로 가는 당권파”를 타도한다는 명목 하에 가진 자에 대한 정벌이었으며, 이에 따라 ‘기득권 세력’은 오히려 피해집단으로 전락되었었다. 따라서 문화대혁명 종식과 일련의 개혁조치들은 이들 세력의 동조를 이끌어 내는 데 상대적으로 용이했다. 그러나 북한은 다르다. 이른바 ‘만경대혈통’으로 결집되고 선군체제 하에 막강한 기득권 세력으로 팽창된 군부는 제도적 변동에 따른 이권 분쟁에서 항상 민감한 반응을 보일 가능성이 높다. 이들은 ‘선군사상’을 이념적 무기로 긴장상황을 유지해 나가면서 자신들의 기득권에 정당성을 부여하는 등 국정영역에서 여전히 반개혁세력으로 영향을 미칠 것으로 보인다. 이제 새로운 지도자로서의 김정은은 새로운 국가지도사상인 ‘김일성-김정일주의’의 보편성을 강조함과 동시에 현재의 북한 ‘특수성’을 결부시켜 경제건설 논리를 뒷받침할 수 있는 ‘김정은 사상’을 명확히 제시해야 할 과제에 직면해 있다. 환언하면, 격동기의 중국처럼 선대로부터 물려받은 경직된 이념체계를 국가현실에 부합되게 능동적인 해석을 진행함으로써 체제개혁을 위한 이념적 정당성 또는 이념적 ‘헤게모니’를 형성할 수 있을지가 가장 큰 과제라고 하겠다.