국제법 동향과 실무 Vol 14 No 1 통권 제36호

또한, 국제법상 자위권에 근거하여 보아도 자국에 대한 절박한 공격의 위협과 비례성 요건을 모두 충족시키지 못한다는 견해가 있다. ADIZ는 무력공격이 발생한 경우에만 적용되는 규칙이 아니다. 안보 목적상 특정 공역에서 민･군 항공기에 비행계획 제출 및 위치보고 등을 사전에 요구하고 이러한 요구사항에 따르지 않을 시 일정한 조치를 예정하여 두는 것이다. 따라서 만약 ADIZ 설정의 근거를 자위권에서 찾으려 한다면 이는 예방적 자위권(anticipatory self-defence)에 가까운 형태가 될 것이다. 그러나 UN헌장 제51조에 규정된 “무력공격이 발생한 경우(if an armed attack occurred)”의 해석상 논리적으로 예방적 자위권이 인정되기 어려운 것으로 보인다. 설사 예방적 자위권을 인정할 수 있다고 하여도 임박한 무력공격의 입증 문제가 남으며, 민항기에 대해서도 무력사용을 배제하지 않는 ADIZ 규칙의 경우 자위권 행사에 있어 비례성 요건을 충족하지 못할 가능성이 높다. 우선 국제해양법의 여러 개념을 유추하자는 주장이 존재한다. 우선 국제해양법상 접속수역이 있듯이 공역과 관련해서도 “접속공역”이 필요하며, ADIZ가 바로 이러한 접속공역의 역할을 수행한다는 견해가 있다. 또한 연안국이 관할권을 행사할 수 있는 수역에서 발생한 자국법령 위반에 대하여 공해까지 행사할 수 있는 추적권(right of hot pursuit)과 같은 제한적인 관할권 개념이 적용될 수 있다는 견해도 있다. 다음으로, 관습국제법이자 UN헌장 제51조에 규정되어 있는 자위권(right of self-defense)이 근거가 된다는 견해가 있다. 그러나 헌장 제51조에 규정되어 있는 자위권의 요건, 특히 “무력공격(an armed attack)이 발생한 경우”의 요건을 ADIZ가 충족시킬 수 있을지 여부는 상당히 불투명한 것으로 보인다. ADIZ의 경우 상술한 바와 같이 이를 규율하는 조약이 존재하지 않고 관습국제법으로서의 성립 과정도 진행 중이기 때문에 그 적법 여부 및 효력이 문제된다. 이렇게 관련 법규가 형성 또는 변화 중에 있어 문제된 행위의 적법 여부를 분명히 판단할 수 없을 때 ICJ는 대항력(opposability)의 개념을 원용하고 있다. 가령 상대방이 승인 또는 묵인한 일방적 행위는 상대국에 대한 대항력을 가진다고 볼 수 있다. 특히 ADIZ는 해당 구역에서 국내법을 통하여 타국의 행동을 규율하려는 목적을 지니고 있으므로 이를 승인･묵인한 국가에 대하여만 대항력을 지니는 것으로 간주될 가능성이 높다. 그러나 관련국들의 동의하에 실효적으로 시행되고 있거나, 궁극적으로 국제법적 적법성이 인정된다면 대세적인 대항력을 가진다고 볼 수도 있다. 결국 ADIZ의 대항력을 판단하기 위해서는 개별 조치의 맥락 및 실효성, 그리고 적법성을 종합적으로 고려하여야 한다. 그리고 그 기반에는 신의성실원칙이 고려되어야 할 것이다. 또한 ADIZ 시행국별로 상이한 규칙을 적용하고 있어 관행이 획일적이지 않음을 알 수 있다. 예를 들어 ADIZ 통과 전에 언제 어떤 위치에서 통보하여야 하는지에 대한 규정이 국별로 상이하다. 비행계획 제출, 라디오 교신, 레이더 식별 등 식별의 상세 내역도 세부 내용에서 차이를 보인다. 미국의 경우 ADIZ에 진입한 항공기가 미국 영토로 직선 비행할 경우 순항 속도로 연안으로부터 1시간에서 2시간 사이의 항속거리에 있을 때 미국 당국에 자체 항공기의 명세를 통보하도록 하고 있다. 이를 이행하지 않을 경우 미국 전투기의 요격을 받게 된다. 그러나 항공기가 ADIZ에 진입하였지만 미국 영공으로 들어가지 않고 통과만 하여 다른 지역으로 비행할 경우에는 항공기 명세를 통보할 필요가 없다. 캐나다의 경우 미국과 비슷하게 규정하고 있으나 시속 180노트 이상의 항속으로 비행하는 항공기만을 대상으로 하고 있는 것이 미국 ADIZ와의 차이점이다. 현재 20여개 국가가 방공식별구역을 운영하고 있는데, 일부 국가의 법률상 정의를 살펴보면 다음과 같다. 미국 연방규정집은 방공식별구역을 “국가 안보를 유지하기 위해 민간항공기(civil aircraft)의 식별, 위치확인 및 통제가 요구되는 육지 또는 해상의 상부 구역”으로 정의하고 있다. 캐나다는 방공식별구역을 “Designated Airspace Handbook에 기술된 캐나다 영역 내의 지표와 연안(off the coasts)으로부터 상부로 확장된 공역”이라 정의하고 있다. 대한민국은 2007년 7월 27일 제정된 ‘군용항공기 운용 등에 관한 법률’(이하 ‘항공기법’) 제2조제3호에서 방공식별구역을 “국가안보 목적상 항공기의 용이한 식별, 위치확인 및 통제가 요구되는 지상 및 해상에 설정하는 공역”이라 정의하고 있다. 방공식별구역을 고안해낸 미국조차도 방공식별구역을 항공기 식별을 위한 제한적인 수단임을 인정하고 있다. 미 해군의 ‘지휘관용 해군작전법 참고자료’(Commander’s Handbook on the Law of Naval Operation)에는 미군의 군용기가 연안에서 작전할 시에는 타국의 방공식별구역을 무시하도록 지시하고 있다. 미 국무부 John Kerry 장관은 2013년 11월 23일 성명을 통해 어떠한 국가라도 해당 국가의 영공으로 진입할 의도가 없는 항공기들에 대해 방공식별 절차 적용을 확대하는 것을 지지할 수 없다는 점을 명확히 하였다. 이는 미국이 방공식별구역을 국제사회가 지켜야하는 법원칙으로 인정하지 않는다는 점을 보여준다. 한국은 방공식별구역과 관련하여 항공기법 및 동법 시행규칙과 시행령에 규정을 두고 있다. 항공기법 시행령 제3조에서 방공식별구역을 비행하는 항공기의 비행 및 식별절차에 대해 상술하고 있고, 동조 제6항은 평시 방공식별구역에서 항공기 운항의 편의를 도모하고 방공작전의 효율성을 높이기 위하여 식별을 제한적으로 실시하는 구역을 지정할 수 있도록 하고 있다. 이를 해결하기 위해서 최소한 ADIZ 중첩지역에서만이라도 국가 간 공동 대응이 필요하다. 가장 좋은 해결방법은 물론 국가 간 협상을 통하여 ADIZ 범위를 중복되지 않게 조정하는 것이다. 그러나 여러 가지 문제로 이러한 조정이 당분간 불가능하다면 해당 중복 구역에 대해서 연락망을 설치하고 통보 규칙을 공동으로 설정하여 항공기의 안전한 운항을 보장할 필요가 있다. 대만은 자국 민항사에 중국이 선포한 ADIZ 구역에 진입 시 중국의 규칙에 따를 것을 지도한 바 있는데, 최소한 이와 유사한 지침이라도 제공할 필요가 있다. 2013년 12월에 시행된 한국의 ADIZ 재조정에 대하여 일본 오노데라 이쓰노리(小野寺五典) 방위상은 한일 ADIZ가 겹치는 공역에 대하여 “서로 연락을 한다면 오히려 확실한 경계감시로 이어질 것”이라고 언급한 바 있다. 따라서 만약 ADIZ 중첩국 간에 긴밀하고 원활한 연락망이 구축된다면 공동 방어능력이 강화되는 순기능도 발휘될 것이다.