독일 집회법 연구

한편, 민간 차원에서도 집회법 학자와 저술가들이 프리드리히에버트-재단(Friedrich-Ebert-Stiftung)의 후원 하에 ‘집회법 연구 모임(Arbeitskreis Versammlungsrecht)’을 결성하여 집회법의 통일성 유지라는 목적 하에 연구를 진행한 결과 2010. 9.경 ‘집회법 견본법률안(Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes, 이하 ‘견본법률안’이라 한다)'을 완성한 다음 2011. 이를 책자로 발간하였다. 견본법률안은 그동안의 연방헌법재판소의 판례, 집회법 연구 결과 등을 토대로 각 주의 집회법에 규정되어야 마땅한 조문들을 나열하고 그들의 존재이유를 조문별로 함께 설시하는 것이었다. 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법 제14조는 견본법률안 제14조를 거의 그대로 받아들여 관할 관청에 의한 ‘사람의 참가 또는 현존의 금지 및 배제’ 권한을 규정하고 있다. 견본법률안 제24조는 이를 요건을 강화하여 옥내집회에도 채용하고 있으나 본 법은 옥외집회의 경우에만 이를 인정하고 있다. 이는 다른 집회법에서 여러 조문에 나누어져 있던 규율을 한 조문에 모으고 체계적으로 정리한 것이다. 관할 관청은 그 처분 발령 시 인식 가능한 상황에 따르면 집회의 거행을 통하여 공공의 안전에 대한 직접적 위험이 그 사람으로부터 나오는 경우 그 옥외집회에 그 사람이 참가 또는 현존하는 것을 집회 개시 전에 직접 금지할 수 있다(제14조 제1항). 그 행태를 통하여 공공의 안전을 직접적으로 위태롭게 하는 사람임에도 집회주관자가 이를 저지하지 않거나, 제6조 제3항에 따른 명령에 위반한 사람은 관할 관청에 의해 배제될 수 있고, 집회에서 배제된 사람은 지체 없이 그 장소를 떠나야 한다(제14조 제2항). 견본법률안 제14조 제2항에서는 변장 및 호신장구 금지 또는 군사적 행태 금지 명령에 위반한 사람이 관할 관청에 의해 배제될 수 있도록 규정하고 있으나 본 항에서는 집회주관자나 질서유지인의 지시를 따르지 않은 사람이 관할 관청에 의해 배제될 수 있도록 규정한 점이 다르다. 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법은 견본법률안을 모태로 한 것이므로 먼저 견본법률안에 대해 살펴보기로 한다. 집회법 학자와 저술가들이 프리드리히-에버트-재단의 후원 하에 ‘집회법 연구모임’을 결성하여 집회법의 통일성을 유지하기 위한 연구를 진행한 결과 2010. 9.경 견본법률안 저술을 완료하였고 이를 2011.에 책자로 발간하였다는 것은 전술한 바와 같다. 견본 법률안은 집회법초안을 비롯하여 그때까지의 집회법 연구 결과를 망라하여 각 주의 집회법 제정 시 채택하여야 할 조문과 각 조문의 존재이유 등을 설시한 것이었다. 이는 향후의 주 집회법을 위한 통일적인 법률안으로서 안보법제에 요구되는 연방 차원의 통일성과 예측가능성에 기여하려는 것이었다. 이는 또한 연방 및 주 경찰법의 모범에서 나아가 집회법의 통일적인 규율과 지속적인 발전을 제공하려는 것이었다. 그러나 현재까지 그러한 제안을 받아들인 것은 유감스럽게도 쉴레스비히-홀쉬타인 주 이외에는 없다. 따라서 통일되지 않은 그리고 초지역적으로 조망할 수 없는 법적 상태가 견고하게 될 것으로 추측하는 견해도 있다. 이러한 각 주의 독자적인 집회법 제정 움직임에 각 주의 시민단체들은 연대하여 강력히 반발하였다. 제정된 집회법이나 입법 중에 있는 집회법안들이 종래 연방 집회법에서는 규정하지 않았던 상세한 규정들을 가지고 있고, 이러한 규정들이 집회의 자유를 침해하고 있다고 판단하였기 때문이었다. 바이에른, 작센, 베를린 등에서 제정된 집회법에 대하여 헌법재판소에의 제소가 잇따랐고 그에 따른 개정이나 새로운 제정도 뒤따랐다. 그럼에도 불구하고 바이에른 주는 집회법초안, 연방헌법재판소 판례, 새로운 연구 성과 등을 반영하여 연방 집회법과는 대단히 큰 차별성을 보이는 입법을 하였다. 하지만 그 이후 주들의 입법들을 살펴보면 바이에른 집회법의 일부만 채용하거나 연방 집회법의 규정을 모방하는 수준에서 크게 벗어나지 못하였는데 이는 위와 같은 반발이 일정 부분 영향을 끼친 것으로 보아야 할 것이다. 또한 견본법률안은 그 체제나 내용의 우수성에도 불구하고 시기적으로 그 이전에 제정된 법률에는 전혀 영향을 미칠 수 없었고 그 이후에 제정된 법률에도 위와 같은 반발로 일부의 영향만 미치다가 가장 최근에 제정된 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법에 이르러서야 비로소 대폭 반영되었다. 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법 제2조에서는 견본법률안 제2조를 그대로 채용하여 집회의 정의, 공개의 정의 및 적용 범위를 규정하고 있다. 이 법에서 의미하는 집회란 공동의, 주로 공적인 의사형성에의 참여를 위한 토론이나 선언을 목적으로 하는 적어도 3인 이상의 장소적 회합을 말하고, 행진은 움직이는 집회이다(제2조 제1항). 행진을 집회의 한 종류로 파악한 것은 다른 집회법들과 같고, 현행 집회법들 중 유일하게 ‘3인설’을 채택한 것이 특이하다. 집회는 그에의 참가가 개별적으로 확정된 인적 범위에 한정되지 않거나 집회가 그 주변의 공중에 대한 선언을 목적으로 하는 경우 공개적이다(제2조 제2항). 즉, 공개의 정의에 인적 범위 이외에 주변의 공중에 대한 선언을 포함하고 있는 점이 특이하다. 또한, 다른 집회법들과 달리 ‘다른 규정이 없는 한 이 법은 공개 및 비공개 집회에 모두 적용된다(제2조 제3항).’고 규정하고 있다. 하지만, 원칙적으로 공개 집회에만 적용되고 다른 규정이 있는 경우 비공개 집회에도 적용된다고 규정하는 것과 실제 적용상의 차이는 없는 것으로 보인다. 독일 연방 및 각 주의 집회법들에서는 예외 없이 집회에 대한 일반적 금지뿐만 아니라 특별한 장소적 및 시간적 금지도 규정하고 있다. 그것이 바로 추모장소 및 추모일 집회 규정이다. 이는 네오나치 등 극우주의자들의 집회에 대응하기 위하여 연방 집회법 개정에 의해 그 제15조 제2항에 도입되었고 그 이후 각 주의 집회법에 예외 없이 규정되고 있다. 연방 집회법과 다수의 주에서 나치 희생자 추모장소 및 추모일에 대하여 집회의 제한이나 금지를 규정하고 있고 공산 통치의 경험을 가진 일부 주에서는 이를 공산 통지나 전쟁범죄의 희생자 추모장소 및 추모일에까지 확대하고 있다. 그러한 추모장소나 추모일의 집회는 일응 집회의 평화성에 반하여 제한할 수 있다고 볼 여지도 있으나 그것보다는 독일의 특수한 역사적 경험에서 유래한 것이라고 봄이 타당할 것이다. 즉, 법이란 인류의 보편적 경험이나 가치뿐만 아니라 그 사회의 특별한 역사적 경험과 가치도 반영하고 있다는 확실한 사례라고 할 것이다. 관할 관청은 공공의 안전 또는 질서에 대한 직접적 위험을 방지하기 위하여 옥외집회를 제한할 수 있다(제8조 제1항). 관할 관청은 집회의 거행으로 인하여 공공의 안전이 직접적으로 위태롭게 되고 그 위험이 달리 방지될 수 없는 경우 집회를 금지하거나 해산할 수 있고, 금지된 집회는 해산되어야 하며, 해산 이후에는 모든 참가자들은 지체 없이 그 장소를 떠나야 한다(제8조 제2항). 위험이 집회로부터 나오지 않아도, 1. 위험을 야기한 사람에 대한 조치가 불가능하거나 적시에 불가능한 경우 또는 성공할 가망이 없는 경우 그리고 2. 관할 관청이 직접 또는 직무상 또는 집행상 원조를 통하여 보충되는 수단과 인력으로 그 위험을 방지할 수 없거나 적시에 방지할 수 없는 경우에는 제1항 및 제2항에 거론된 조치가 허용된다(제8조 제3항). 즉, 집회와 직접적 관련 없는 위험을 이유로도 일정한 경우에는 집회를 제한·금지할 수 있는 것이다.