비공식고용의 해결을 위한 법률시스템 국제비교 ‘탈법고용’을 중심으로

근로감독관제도는 1953년 근로기준법 제정(법률 제286호) 때부터 설정되었으며, 현행 근로기준법에서도 그 기본 틀이 유지되고 있다(현행 근로기준법 제101～106조). 제정 근로기준법에 근로감독관제도를 두었으나 본격적인 근로기준업무가 수행되었다고 볼 수 없다. 왜냐하면 근로감독 사무촉탁은 1957년에 비로소 이루어졌으며, 1961년 2월에 국무원령 제205호로 근로감독관 규정이 공포되고, 같은 해 6월 25일에 특별사법 경찰관의 지위를 갖는 근로감독관(55명)이 각 시 도에 상주하면서 본격적인 근로감독행정업무를 수행하게 되었다. 1963년 9월 노동청이 중앙독립기구로 발족하고 난 뒤 노정국 근로기준과에서 근로감독관을 지휘 감독하였고, 1966년 12월에는 노정국에 산업안전과를 신설하여 근로기준업무 중 산업안전 및 보건업무를 분리 전담하게 하였다. 근로기준법에 따른 근로감독관의 직무집행에 필요한 사항을 규정할 것을 목적으로 1965년 7월 훈령 제23호로 근로감독관집무규정이 제정되었다. 따라서 근로감독관제도는 1953년 근로기준법을 통해 설정되었으나 실질적으로 기능하기 시작한 것은 1963년부터라고 볼 수 있다. 영국은 탈법고용에 관한 법적 정의가 존재하지 않으며, 탈법고용 문제를 정책적으로 해결하고자 한 역사가 길지 않다. 탈법고용으로부터 야기되는 세금 탈루 및 사회보험료 누락이 가져오는 국가 재정상의 위험성은 과거부터 지속적으로 제기되어 왔지만, 이를 해결할 수 있는 제도적 기반이 마련되지 않았기 때문에 탈법고용에 대한 정책적 대응이 이루어지지 않았었다. 하지만 최근 세금 및 사회보험료 징수 체계가 HMRC로 일원화된 이후, 탈법고용을 효과적으로 해결하기 위한 방안들에 관한 논의들이 이루어지고 있으며, 그 가운데 일부는 정책에 반영되고 있다. 비록 영국의 탈법고용 정책이 초기 단계로서 탈법고용 적발을 중심으로 하는 억제법에 초점이 맞추어져 있지만, 고용 형태의 결정을 사적 자치의 영역으로 보고 이에 대한 제한을 가하지 않아 왔던 과거의 경험에 비추어보면, 탈법고용을 정책적으로 해결하기 위한 현재의 입장은 진일보한 것이라고 평가할 수 있을 것이다. 영국에서는 비공식고용, 탈법고용, 위법고용 등의 용어가 관계당국에 의해서 명확하게 구분되어 사용되고 있지 않다. 그러나 최근 들어 이러한 개념들에 대한 정의 및 세분화가 이루어지고 있으며 영국 통합조세청 (Her Majesty's Revenue and Customs : 이하 HMRC)을 중심으로 이들의 범위를 확정하기 위한 노력이 이루어지고 있다. 물론 아직까지도 이들 용어에 관한 법적 정의는 없지만, HMRC와 기타 기관들에서 사용하는 통상적인 개념적 구분은 다음과 같다. 우선 비공식고용(unreported employment)은 주로 통계상 파악하기 힘든 모든 고용형태를 포괄하는 용어로 사용되는데, 합법/위법 여부를 불문하고 관계당국이 파악하지 못하는 비공식 부문(informal sector)의 고용을 모두 포함하는 개념이다. 그런데 비공식고용은 지하경제 중 하나의 유형으로 통상 경제활동에서도 발생할 수 있는 “국가기관 및 관계당국에 공식적으로 보고되지 않은 모든 고용”을 의미하는바, 그 범위가 넓고 매우 불확정적이기 때문에 그 명확한 개념을 정립하거나 실태를 파악하는 데 있어서 어려움이 있다. 탈법고용 문제에 관하여 유럽집행위원회 고용 가이드라인 제9호(European Commission's Employment Guideline)는 회원국이 취해야 할 정책적 접근에 관하여, 적발체계의 구축은 물론 사업 환경의 간소화, 세제 및 급여 체계 저해 요인 제거 및 적절한 인센티브 제공, 법집행 개선 및 제재 조치 적용 등이 절충되어야 한다고 규정하고 있다. 이 가이드라인은 탈법고용 문제에 있어서 미이행 처벌, 즉 억제적 접근법은 유일한 대처방안이 아니며 이행을 유도하는 방식이 적절하게 병행되어야 한다는 점을 밝히고 있다. 그러나 2010년 수립된 보수-자민 연립정부는 긴축재정을 실시하면서, 사용자에 대한 사회보험료 인하 등 적법고용 유인 정책에 부정적 입장을 취하여 왔다. 오히려 영국 정부는 이러한 유인 정책에 앞서서 조세 공정성(fairness of tax system)을 수립하기 위한 탈법고용 적발체계가 구축되는 것이 선행되어야 한다는 입장을 나타내고 있다. 이에 따라 최근에는 HMRC를 중심으로 한 세무조사 이외에도 다양한 차원에서 탈법고용을 적발하기 위한 시도들이 이루어지고 있으며, 특히 현금고용에 관해서 HMRC와 유관기관들의 협력이 이루어지고 있다. 영국에서 조세불복사건은 제1단계심판위원회(First–tier Tribunal)에서 처리된다. 제1단계심판위원회는 2007년 위원회, 법원 및 집행에 관한 법률(Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007)에 의하여 수립된 기관으로, 법적으로 규정된 자격을 갖춘 자들로 구성된 독립적 준사법기관이다(동법 제1조). 2007년 위원회, 법원 및 집행에 관한 법률이 제정될 당시 사법체계에서 1심의 역할을 담당하는 제1단계심판위원회의 관할은 연금에 관한 재심에 국한되었고, 기업규제, 사회보장, 조세 등의 문제는 주로 행정상 재심을 담당하는 행정정의부(Administrative Justice)를 기반으로 한 행정정의위원회연합(Administrative Justice and Tribunals Council)에서 담당하였다(동법 제3조). 그리고 사용자가 어떤 근로자의 임금을 변경한 경우에는 해당 근로자의 임금 변경 확인서(HMRC P47)를 제출하여야 하며, 매년 세무 회계연도 개시 전에 고용관계 존속 증명서(HMRC P60)도 제출하여야 한다. 이처럼 고용관계의 개시, 존속 등에 관한 서류들은 제1차적으로 사용자가 제출하여야 하지만, 사용자가 제출하지 않은 서류를 근로자가 제출하는 것도 가능하다. 사용자와 근로자가 이러한 절차들을 준수한 경우 HMRC는 PAYE 시스템을 통하여 근로자의 임금에서 소득세 및 사회보험료를 공제하는 한편 사용자에 대한 사회보험료를 부과하게 된다. 이러한 절차들은 근로자가 전일제로 일하는지, 단시간으로 일하는지에 관계없이 모두 준수되어야 하므로, 단시간 근로자(part-time worker), 기간제 근로자(fixed-term employee), 임시근로자(casual worker)는 물론, 호출형 근로(on-call work; zero-hours contracts)에도 적용된다. 다만 호출형 근로의 경우 수입이 간헐적으로 발생하기 때문에, 사후적으로 주급확인서(HMRC P84)를 통해 사회보험료가 부과된다. HMRC 매뉴얼에서 개인의(고정적) 수입은 크게 근로소득(employment income)과 사업소득(trading income)으로 구분되며, 이러한 구분은 사회 보험료에서도 동일하게 적용된다. 소득세 및 사회보험료의 취급에서 단시간근로자(part-time worker), 파견 및 하도급 근로자(agency worker) 등은 근로소득자로 취급된다고 명시하고 있다. HMRC 매뉴얼의 노무제공자성 판단에 있어서 특징적인 점은 사회보험료 징수를 목적으로 일정한 직업군에 관해서는 그 계약의 형식에 관계없이 근로자에게 적용되는 제1종 보험료를 부과하도록 하고 있다는 점이다. 즉 노무제공자인지 독립 자영업자인지 여부가 명확하지 않은 경우에는 우선적으로 노무제공자라고 추정하여 사회보험료를 징수하고, 그에 대한 이의 제기를 통해 추후 독립 자영업자로 판단되는 경우에만 일정한 절차를 거쳐서 자영업자로 분류한다. 이러한 직업군에는 파견 및 하도급 근로자, 청소업 종사자, 전신 전화 수립업 종사자, 강사(lecturers) 및 교사(teachers), 연예인(entertainers), 경비업자, 보험중개인 등이 해당된다.