통일 이후 북한지역 사회보장제도 과도기 이중체제

공공부조제도는 지원을 받을 자격을 갖춘 빈곤층(deserving poor)에게만 지원을 해주는 것을 특징으로 하는 제도이다. 지원을 받을 자격(eligibility)을 결정하는 선을 공공부조의 선정 기준선이라고 한다. 공공부조제도를 운영하기 위해서는 바로 수급자 선정 기준선을 설정하여야 한다. 현재 남한의 선정 기준선은 크게 세 가지 요인으로 구성된다. 첫째는 소득, 둘째는 자산, 그리고 셋째는 부양의무자의 부양능력이다. 현행 기초보장제도의 경우 소득과 자산을 자산의 소득환산방식이라는 독특한 방식을 이용하여 단일한 차원으로 합산하는 소득인정액 방식을 취하고 있다. 즉, 잠재적 지원 대상 가구의 소득에다 자산의 일정 비율을 합산하여 가구가 공공부조제도의 지원을 받아야 할 만큼 경제적으로 취약한지를 판정하는 것이다. 부양의무자 기준은 부양의무를 지니고 있다고 간주되는 친인척의 범위를 확정한 후 그들의 소득인정액이 일정한 수준 이하인지를 판단하는 것이다. 다섯째, 통일 이후 과도기 이중체제하에서 북한지역 사회보장제도 운영 방안을 세우기 위해 북한 자체 역량을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 특히 이는 어느 일방의 무조건적인 지원과 책임의 남북한 사이의 비대칭성을 의미하는 것이 아니라 궁극적으로 당사자의 자립과 자활을 위한 상호주의적인 정책적 유도를 의미한다. 또 위에서 논의한 작업을 수행하기 위해서 통일 과정과 통일 이후 북한 사회보장제도 담당 기구와의 적극적인 교류 협력이 반드시 필요하다. 한편 본 연구에서 제안하고 있는 과도기 이중체제 기간 동안 북한지역 사회보장제도를 위한 정책 방안은 남북한 사회보장 통합에 있어 하나의 대안이지 결코 유일한 대안은 아니다. 다시 말해 이는 어찌 보면 남북한의 선택의 문제이기도 하지만 현실적으로는 의지와 능력의 문제이기도 하다. 즉, 남북한 사회보장 통합이라는 사안이 갖는 현실적인 다중성과 중첩성을 간과할 수는 없다. 결국 복지국가 원리의 헌법적 의의는 국민이 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권의 핵심 내용을 이루는 자유와 평등의 가치를 실질적으로 현실 생활 속에서 구현할 수 있는 여건을 마련하도록 국가가 노력할 의무를 부과하는 것이다. 특히 경제･사회･문화 영역에서 인간다운 생활을 할 수 있는 최소한의 물적･제도적 기반이 형성되어야만 실질적 자유와 평등의 실현이 가능하다는 점을 유념해야 한다. 현행 대한민국 헌법상 복지국가 원리에 관한 명시적이고 구체적인 규정은 존재하지 않는다. 하지만, 헌법상 규정이 없다고 해서 대한민국 헌법이 복지국가 원리를 부인하다고 보기는 힘들다. 이는 헌재의 결정에서도 알 수 있다. 헌재는 사회국가 원리가 구체화된 예시적 표현으로 “헌법의 전문, 사회적 기본권의 보장(헌법 제31조 내지 제36조), 경제 영역에서 적극적으로 계획하고 유도하고 재분배하여야 할 국가의 의무를 규정하는 경제에 관한 조항(헌법 제119조 제2항 이하) 등”을 꼽고 있다. 사회적 기본권도 기본권으로서 그 보호되는 영역이 있다고 할 것이다. 이하에서 기본권의 보호 영역에 관한 헌법 이론을 잠시 거론하고자 한다. 기본권의 보호 영역(Schutzbereich) 또는 기본권의 구성 요건(Grundrechtstatbestand)이란, 기본권이 구체적인 상황에서 실제로 보장되는 범위나 보호되는 일정한 생활 영역의 범위를 의미하는바 어떤 기본권이 특별한 이유로 제한을 받지 않고 원래의 내용대로 보장되면 그 원래의 내용이 해당 기본권의 보호 영역이 되고, 제한을 받는 경우에는 원래의 내용에서 제한을 받는 범위를 제외한 나머지 영역이 해당 기본권의 보호 영역이 된다. 따라서 기본권의 보호 영역은 첫째, 종교･직업･양심･예술과 같은 기본권 보장의 내용을 의미한다. 둘째, 기본권 보호 영역은 일정한 행위를 의미한다. 여기서 말하는 행위에는 작위(적극적 자유)뿐만 아니라 부작위(소극적 자유)도 포함한다. 셋째, 기본권 보호 영역은 일정한 상태를 의미하기도 한다. 따라서 기본권의 보호 영역에 속하는 행위를 기본권 행사로 볼 것이다. 기본권은 최대한 보장되는 것이 원칙이라고 할 수 있지만 공동체의 삶 속에서 제한의 가능성을 가지고 있다. 기본권의 제한이란 보호 영역으로 확정된 기본권에 관하여 그 기본권의 실현을 내용으로 하는 행위나 상태 등을 불가능 또는 현저히 어렵게 만드는 일련의 행위를 의미한다. 고전적인 기본권 제한의 개념에 의하면 제한의 효과가 국가행위에 의하여 의도된 결과일 것으로 요하는 ‘제한의 의도성’ 내지 ‘제한의 목적성’과 국가행위가 제3자나 기본권주체의 행위에 매개되지 아니하고 직접적으로 제한의 효과를 발생시키는 ‘제한의 직접성’ 및 기본권을 사실상이 아니라 법적으로 제한하는 ‘법적 행위의 행태’ 그리고 기본권에 대한 불리한 효과가 명령과 강제를 통한 구속력을 가지는 ‘명령성’의 요소가 개념적 본질적 요소에 속하였다. 이러한 헌법상 직접 제한 규정은, 첫째, 입법권자가 법률에 의하여 기본권을 제한하는 경우에 지켜야 하는 재량권의 한계를 처음부터 헌법에 명시하였다는 점에서 의미가 있다. 둘째, 기본권 행사가 타인의 권리 등을 침해할 위험성이 높은 경우에 문제가 되는 기본권의 내용을 헌법 제정권자가 스스로 명백히 함으로써 해당되는 기본권이 남용 내지 악용될 수 있는 소지를 줄이기 위함이다. 가령, 우리 헌법 제8조 제4항에서 정당 설립의 자유를 보장하면서도 그 목적이나 활동에 대하여 자유민주적 기본 질서의 틀 내에서만 보장하는 것으로 한다든지 제21조 제항에서 언론･출판의 자유를 보장하면서도 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하지 못하도록 하는 것, 제33조 제3항에서 주요 방위산업체 근로자의 단체행동권을 제한하고 있는 것, 제29조 제2항에서 군인 등의 국가배상청구권을 제한하는 등의 방법으로 개별적 기본권에 대하여 헌법에서 직접 제한 규정을 두고 있는 것이다. 법률유보란 헌법이 직접 기본권의 제한에 관한 규정을 하지 아니하고 그 제한에 관한 근거를 법률에 규정하여 위임하는 경우를 의미한다. 법률유보는 기본권을 제한하기 위해서는 반드시 입법권자가 제정하는 법률에 의하거나 법률에 근거가 있어야 한다는 의미로 행정권이나 사법권으로부터 기본권을 보호해 주고 기본권을 강화해 주는 기능을 한다. 우리 헌법은 제37조 제2항에서 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장･질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”고 하여 일반적 법률유보를 취하고 있다. 따라서 국가안전보장, 질서유지, 공공복리의 개념과 범위를 규명해야 하고, 필요한 경우에 대한 상황이 어떤 상황인가 또 법률의 범위를 어디까지로 보아야 하는가에 대한 것이 과제로 남게 된다. 체제 전환기에 북한지역 주민의 기본권을 제한하게 되는 경우도 결국 헌법 제37조 제2항에 기하여 법률로써 제한하는 형태를 취하게 될 것인바, 여기서 우리 헌재가 제한 사유로 인정하고 있는 국가안전보장, 질서유지, 공공복리의 내용을 판례로서 검토해 볼 필요가 있다.