한국의 지역고용전략Ⅰ 이론과 쟁점

우리나라의 지역정책은 지역적 재분배가 아니라 지역의 성장에 방점을 두고 있는 신지역주의 사조(思潮)의 지역정책의 패러다임을 수용하고 있다. 비록 지역 간 형평성과 효율성의 원리가 절충적으로 뒤섞여 있지만 정책 내용에서는 수요 측면보다는 공급주의적인 시각이 드러나 있으며 혁신체제를 구축하는 것을 모토로 삼고 있다. 따라서 혁신이 일차적 관심 사이고 고용은 부차적일 수밖에 없다. 따라서 정책지원 프로그램의 내용이 직접적인 일자리 창출과는 다소 거리가 있다. 예를 들면, 인력양성 지원프로그램의 경우 산업 현장인력의 기술혁신의 역량 제고를 위한 기술 관련 재교육 또는 지역대학의 예비인력에 대한 실무교육에 집중되어 있어 일자리 창출과는 직접적인 관련성이 높지 않다(정만태 외, 2012: 65). 이는 숙련 향상과 연관되어 있지만 그것이 실제로 소기의 목적을 달성하고 있는지에 대해서는 추후에 다루기로 한다. 외환위기 이후 지역경제 활성화와 신성장동력을 발굴하기 위해 중앙정부는 클러스터에 기반한 지역산업정책을 지속적으로 추진하여 왔다. 참여정부 시기에는 국가균형발전이 국정과제 의제로 격상되는 바람에 지역 산업정책의 전성기를 구가하였다. 하지만 그 이후 우리나라 경제가 저성장-양극화 길목으로 접어듦에 따라 특히 경제․사회적 양극화와 결부되어 고용 문제가 사회적 현안으로 떠오르기 시작하였다. 삼성과 현대차, LG 등 소위 가공조립형 산업의 재벌 대기업은 수익성 측면에서 최고의 전성기를 구가하고 있지만 이에 걸맞은 고용을 창출해내지 못하고 있다. 소위 ‘고용 없는 성장’이 나타나고 있는 것이다. 고용창출이 가장 중요한 사회적 현안으로 등장함에 따라 혁신의 생산성 효과를 강조하는 지역산업정책도 고용친화적인 방향으로 선회하고 있으며(정만태 외, 2012). 지역 차원에서 고용률을 제고하기 위한 지역고용 전략의 의의가 현 정부에서 더욱더 부각되고 있다. 지역산업정책이 1999년 이후 수행되어 10여 년이 더 지났음에도 불구하고 자료의 가용성 제약으로 지역산업정책의 경제 및 고용효과에 관한 체계적인 정책 연구는 거의 전무한 실정이다. 예외적으로 윤윤규 외(2009)는 4대 지역의 지역산업진흥진흥사업 중에 경남과 광주 지역의 기업을 대상으로 처방집단과 비교집단을 구성하여 R&D 지원정책의 평균적순효과를 PSM(Propensity Score Matching) 기법을 활용하여 체계적 으로 추정하였다. 그 결과 R&D 지원이 과제 참여기업의 고용변수에 정(+)의 효과를 미치고 있음을 보여주었다. R&D 지원의 성격상 그 효과가 중․장기적으로 나타난다는 점을 염두에 둔다면 단기적이지만 고용창출 효과가 긍정적이어서 지역산업정책의 의의를 부여하고 있다. 고용노동부․한국고용정보원(2010)은 지역전략산업진흥사업과 산학연공동기술개발을 대상으로 산업연관 분석을 통해 정부의 재정지출에 따른 고용유발효과를 추정하였다. 지역전략산업진흥사업의 경우 산업연관 분석에 따른 고용효과 분석에 따르면, 사업의 고용유발효과는 전체 산업 평균에 비해 높은 것으로 나타났다. 김정홍 외(2011)는 직접적으로 지역산업정책의 고용효과를 다루지는 않았지만, 지역기업들에 대한 설문조사를 수행하고 고용창출 중심지로서 가젤 지역을 확인하고 그것의 결정요인을 분석하였다. 지역기업의 설문을 통해 생산직 인력양성사업과 중기기술개발사업(3～4년)의 지역사업에 참여한 기업들의 고용창출 정도가 가장 높았으며, 약 6～7명 내외의 고용 증가가 있었던 것으로 나타났다. 이는 지역사업이 수혜기업에 긍정적인 영향을 미치고 있다는 사실을 다시 확인시켜 주고 있다. 요약하면, 지역산업정책의 고용효과에 대한 정교한 실증적 분석은 자료 이용의 한계로 제한적이다. 지역사업을 담당하고 있는 기관에서 제공하고 있는 성과자료는 수혜기업의 평균치나 총계 자료이기 때문에 구체적인 사태 파악은 힘들다. 그럼에도 불구하고 지역산업정책의 고용효과는 긍정적인 것으로 평가되고 있다. 하지만 막대한 투입자금 대비 고성과(예 : 고용창출)의 규모가 기대한 만큼 크지 않다는 논란이 있으며, 또한 투입자금 대비 성과(예: 고용창출)의 경제적 순손실에 대한 분석이 수행되지 않아 정책자금 투입대비 효율성을 분명하게 판단할 수가 없다. 클러스터 기반의 지역산업정책은 경제활동의 집적과 경제 주체 간의 네트워크의 활성화로 요약된다. 하지만 우리나라는 생산의 지리적 집중은 심하지만 지역 간의 고용격차는 상대적으로 덜하다(정준호, 2013). 이러한 상황에서 집적은 근로자의 지리적 이동성을 강화하고 일자리와 숙련 간의 미스매치를 줄여줄 수 있다. 따라서 지역 간 고용격차가 완화될 수 있다. 하지만 이것이 이루어지기 위해서는 중소기업이 다수 집적하여 이들이 생산성 이득을 향유하거나, 대기업과 중소기업이 협력하여 유기적인 연계를 형성하는 경우다. 그렇지만 지역산업정책은 명시적으로 산업조직의 시각이 결여되어 있다. 지역전략산업육성사업은 암묵적으로 중소기업을 대상으로 한 것으로 보이지만, 선도산업은 명시적으로 중견기업 이상을 대상으로 하고 있다. 지역산업정책은 중소기업정책과의 중복성 때문인지 몰라도 중소기업에 대한 명시적 지원 또는 대기업과 중소기업 간의 협력과 연계를 목표로 하지 않았다. 선도산업의 경우 정책의 단기적인 성과를 거두기 위해 대기업 편향으로 돌아섰다. 둘째, 기존의 산업정책에서 이어져 온 특정산업의 선별이 지역산업정책에서 나타나고 있는데, 지역의 신성장동력의 육성을 위한 첨단기술 중심의 산업 선정으로 기존 지역자원의 동원과 발굴이 미흡하다. 이에 따라 숙련집약형 산업, 지역고유자원에 기반한 특화산업, 지역의 영세소기업 등 고용 보유력이 큰 산업부문에 대한 정책적 관심이나 배려가 소홀하다. 거의 모든 지역이 내부의 지역자원과 역량에 대한 고려 없이 첨단기술 산업을 선정함에 따라 국가 R&D 사업과의 차별성이 약해서 지역산업정책과 산업정책과의 차별성이 모호하게 되었다. 한국개발연구원(2006)은 전략산업 선정에서 전략적 시각이 부재하다고 지적하였다. 예를 들면, 10개 지역이 각각 IT와 BT 산업을 선별함으로써 국가 차원에서 중복투자가 우려되고, 각 지역마다 일률적으로 동일한 수의 전략산업을 선정하는 타당성이 미흡하고, 국가경제적인 차원의 전략산업인지 아니면 지역경제적인 차원의 전략산업인지 여부도 불분명하다고 비판하였다. 산업의 선정이 기술 중심적이고, 신성장산업 위주로 선별되었기 때문에 재정지원에 따른 고용창출 효과가 더디게 나타날 가능성이 크다. 전술한 바와 같이, 첨단산업과 기술에 대한 편향(high-tech bias)으로 산업 선정의 지역 간 수렴현상이 발생하고, 지역의 내부 자원과 역량에 대한 효과적․자발적인 동원은 간과되었다. 이에 따라 고용 지지나 보유율이 높은 지역기반산업의 업그레이드에 대한 지원과 관심은 상대적으로 미미하였다. 제2절에서 논의한 바와 같이, 첨단기술산업에 대한 R&D 지원의 고용창출 효과는 중장기적으로 나타날 가능성이 크다. 아마도 이러한 문제의식하에서 정부는 2013년부터 기존의 지역전략산업과 지역특화산업을 통합(신지역특화산업육성사업)하여 고용창출 효과가 높은 산업 위주로 선별 지원할 계획을 가지고 있다. 숙련집약형 산업(의류, 가방, 신발, 귀금속가공, 안경, 가구, 인쇄 등), 뿌리산업(주조, 금형, 열처리, 표면처리, 소성가공, 용접 등), 지식서비스업이 정책지원의 일차적 대상이다(정만태 외, 2012).