사회협약정치의 역동성

권력자원이론가(Korpi, 1983; Cameron, 1984; Esping-Anderson, 1990; Rueschemeyer, Stephens, and Stephens, 1992)들에 따르면 사회계급 간의 역학관계 변화가 노사정 관계를 설명하는 주요한 변수이다. 따라서 계급세력 간의 권력지형은 사회협약 정치의 작동에 주요한 함의를 갖는다. 이러한 의미에서 권력자원론은 노동의 조직력·정치력을 노사정 관계에 영향을 미치는 핵심 변수로 상정한다. 노동조직이 조직적으로 포괄적이고 집권적이면 노동은 과격한 행동을 자제하고 중·장기적 이익을 추구함으로써 사회적 파이를 증대시키려고 노력한다. 이런 노력은 사회협약정치의 안정적 작동을 유도할 수 있다. 뿐만 아니라 포괄적이고 집권적인 노조의 경우 지도부가 사용자와 정부와 효과적으로 협상하기 어떤 이슈에 관한 합의에 대해 일반 노동자들의 동의를 확보할 수 있는 독점적 대표권을 갖는다. 시민사회에서 노동의 조직적 자원이 사회협약정치의 차이를 가져오는 요인이다. 이익결사체들이 포괄적이고 중앙집중적으로 조직되어 있다면 이런 조직체제는 조직원들이 결사체 간 협약으로부터 이탈하는 것을 어렵게 할 뿐만 아니라 ‘개별적 최적 전략(individually optimal strategy)’ 대신 ‘집단적 최적 전략 (collectively optimal strategy)’을 선택하는 경향을 보인다. 따라서 이 경우 분배 갈등의 부정적 영향은 외부화(externalization)되지 않는다. 게르만유럽 소국들과 스칸디나비아유럽 국가들에서 사회협약정치의 성공은 ‘개별적 최적 전략’ 대신 ‘집단적 최적 전략’을 유도해 내는 포괄적이고 중앙집중적인 노동조직체계에 힘입은 바가 크다. 상대적으로 노조조직률 및 통합성이 높을수록 사회협약정치가 작동하며(아일랜드, 독일과 스위스를 제외한 게르만유럽 소국들, 스칸디나비아유럽 국가들) 그것이 낮을수록 다원주의 정치가 작동하는 경향을 보인다(영국, 프랑스). 스페인 경우 노조조직률은 낮지만 그 통합성 정도는 높아 사회협약정치가 작동되고 있는 사례이다. 포괄적· 집권적 노동체제가 강력한 노동친화적 정당의 집권과 맞물릴 때 노동 및 자본 결사체는 공공정책의 결정 및 집행과정에 참여한다. 이것은 케인즈주의 경제학에 기초해 완전고용, 공익사업체의 공기업화, 재정확대, 공공부문 고용 확대, 사회복지 확대 등을 주요 정책 어젠다로 선택한 ‘수요중심 사회협약정치(demand-side social pact politics)’로 나타난다. 이러한 ‘수요중심 사회협약정치’는 서유럽 국가들에서 전쟁 후유증, 경제위기, 사회불안 등의 구조적 환경에 직면하여 케인즈주의적·사민주의적 정당이 정부를 장악한 후 국가가 포괄적·집권적 조직구조를 가진 노동과 자본과 함께 중앙 차원에서 상호 이해관계를 협상·교환하는 사회적 파트너십과 정책협의에 따라 작동된다. ‘수요중심 사회협약정치’하에서 노동은 ‘집단적 최적 전략’을 선택하고 무임승차의 유혹을 떨치며 정책협의와 사회적 파트너십을 통한 갈등해결의 제도화를 위해 노력하는 경향을 보인다. 따라서 ‘수요중심 사회협약정치’는 갈등의 장소를 시장에서 정치로, 즉 ‘시장교환(market exchange)’을 ‘정치교환(political exchange)’으로 전환함으로써 계 급·계층 갈등의 제도화에 기여한다. 자유주의 정치문화가 지배적이거나 글로벌 시장화가 진행되는 상황에서 노동이 조직적· 정치적으로 취약하면 다원주의 정치가 발생한다. 다원주의 정치의 제도적 틀은 시장교환(market exchange)에서의 분산적·경쟁적 이익매개, 그리고 정책형성 및 집행 과정에의 노조와 사용자단체의 낮은 참여, 로비·시위 등의 현상을 보인다. 이러한 조건하에서 노조들은 중·장기적 이익보다는 단기적 이익을 추구하는 ‘개별적 최적 전략(individually optimal strategy)’을 선호한다. 동시에 국가는 노동의 재상품화(recommodification), 공기업의 민영화, 복지서비스의 상업화, 민간기업의 탈규제 등 자본에게 유리한 사업신뢰(business confidence)를 부여한다. 글로벌 시장에 유리한 생산유연화(포스트포드주의)가 추진되며 노동시장의 역학관계가 자본에 유리하게 재편된다. 이러한 변화는 노동시장 유연화를 촉진하는 시도와 함께 진행된다. 이런 상황은 노동자들의 경제적·정치적 약화, 노동 자들의 시장논리에의 예속, 소득격차 심화 등을 초래하며 계급· 계층 갈등으로 인해 사회협약정치를 더욱 어렵게 한다. 정책협의와 사회적 파트너십에 기초한 사회협약정치의 작동에 정치문화가 중요하게 작용한다는 시각이 있다. 예컨대 평등과 연대의 규범이 강하면 이는 임금차등과 같은 이슈들에 관한 노조운동 내부의 경쟁을 완화시켜 주며 이로써 소득정책에 대한 순응과 공공정책 결정 과정에 노조의 참여를 촉진시킨다. 실제로 정책협의와 자문의 메커니즘은 동질적인 정치문화가 존재하는 나라에서 번창했다. 그 대표적인 사례는 스웨덴이다. 스웨덴은 인종적· 언어적· 종교적 균열이 거의 존재하지 않아 동질적인 정치문화를 과시했고 이것은 스웨덴 정책협의 시스템의 작동에 긍정적으로 작용했다. 합의지향적인 정치문화를 가진 덴마크의 타협정신은 사회이익을 균형있게 조화시키는 데 기여했다. 아일랜드에서는 농촌 농민공동체의 전통과 카톨릭 전략적 선택론은 행위자의 자발성을 과도하게 강조함으로써 제도 및 구조의 제약성을 충분히 반영하지 못하는 한계가 있다. 서유럽은 크게 앵글로-색슨 국가와 대륙 국가로 구분된다. 전자는 영어를 사용하는 영국과 아일랜드를 지칭하고 후자는 게르만어를 사용하는 북부의 게르만 국가(Germanic nations)들과 라틴어를 사용하는 남부의 라틴 국가들로 구분할 수 있다. 게르만유럽은 대국인 독일과 소국들로 구성된다. 게르만 소국(smaller Germanic nation)들에는 저지대 국가들(Low Countries: 벨기에, 룩셈부르크, 네덜란드), 알프스형 국가들(Alpine Countries: 오스트리아, 스위스), 스칸디나비아유럽 국가들(덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 핀란드)을 포함한다. 그리고 라틴유럽에는 프랑스, 이탈리아, 스페인 등의 대국과 소국인 포르투갈 등이 속한다. 이러한 구분은 언어에 의한 것일 뿐만 아니라 정치적 성격도 갖는다. 서유럽 정치는 이를 단순화하면 앵글로-색슨 국가의 정치와 서유럽대륙 국가의 정치로 나누어볼 수 있다. 영국 국민들은 앵글로-색슨유럽이 서유럽에 속한다는 사실을 인정하지만 서유럽대륙 국가들과의 차별성을 부각시키기 위해 ‘앵글로-색슨유럽과 서유럽대륙’으로 말하기를 좋아한다. 앵글로-색슨유럽 국가는 서유럽대륙 국가들과는 달리 언어적·종교적 균열이 존재하지 않아 다수제정치(majoritarian politics)를 지향할 수 있었다. 영국은 16세기 근대국가를 수립한 후 중상주의적 경쟁에서 결정적인 우위를 점하고 이를 통해 확보한 방대한 수출시장에 대한 수출수요에 힘입어 산업혁명의 불꽃을 지폈다. 산업혁명과 함께 등장한 신흥부르주아는 국가재정에의 기여에 상응하는 정치적 권리의 확대를 요구했다. 그 결과 1832년 선거법이 개정되었고 이는 선거권의 확대, 부르주아의 의회 장악으로 이어졌다.