주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

영국 지방정부 체계(local government system)는 병렬적이지만, 각자 발전을 하고 있다. 지방정부는 스코틀랜드, 웨일스, 그리고 북아일랜드로 이양되어 있다. 지방정부는 영국 지방정부의 구조와 기능, 그리고 선거와 역사적 발전을 내포한다(Sandford, 2017: 4). 영국 지방정부의 역할을 이해하기 위한 핵심 근거는 보충성의 원칙(principle of subsidiarity)이다. 영국은 노동당 집권 후 유럽평의회(Council of Europe)의 ‘지방자치 헌장’(European Charter of Local Self-government)에 서명하였다. 지방자치 헌장은 중앙정부의 모든 활동에 지방정부의 참여를 강조할 뿐만 아니라, 지방정부의 권한 강화 및 재원의 보장, 정부 간 분쟁의 사법적 처리 원칙, 보충성의 원칙을 제시한다(김 순은, 2001: 103-104). 지방자치 헌장의 개념은 당초 EU에 포함된 모든 국가가 준수해야 하는 원칙으로 각 회원국이 달성할 수 없는 문제를 해결할 때에 한정적으로 EU가 개입해야 한다는 개념에서 출발하였다(마스트리히트 조약 제G조 5).47) 즉, 주민의 생활과 직결된 정부기능은 기초 지자체에서 결정하고, 정책의 효과가 보다 넓은 기능은 광역 지자체에서 결정하며, 중앙정부는 지방자치단체가 수행하기 어려운 기능만 한정적･보완적 수준에서 결정해야 한다는 원칙이다(김석태, 2005: 3). 즉, 영국 지방정부의 역할은 보충성의 원칙에 따라 지방정부 단위에서 수행하기 어려운 기능을 제외한 거의 모든 기능이 지방정부에서 결정되고 집행된다. 정부에서 결정되고 집행된다. 더 나아가 2007년 지방정부협회 의장과 공동체 및 지방정부 장관 간에 조인된 중앙-지방 협약(Concordat)은 중앙정부와 지방정부의 각자의 역할과 책임성을 명확히 하였다. 이 협약은 중앙정부와 지방정부가 어떻게 공공문제를 공동으로 수행해야 하는지에 관한 원칙적인 내용을 담고 있다. 영국은 연립정부의 구성원인 지역정부의 권한을 강조하지만, 세 개의 지역정부 권한의 수준은 상이하다. 이와 같은 특성은 연립정부의 주체인 지역정부와의 역사적 관계 및 시민의 요구를 반영한 것이다. 또한, 지방정부의 권한 강화를 통해 중앙정부 및 지방정부의 권한을 명확하게 법률에서 설정하고 있다. 즉, 지역 및 지방정부의 독립성과 권한이 보장된다. 다만, 연립정부라는 상이한 형태를 보이므로 우리나라의 중앙-지방정부관계에 직접 대입하기는 어려울 것이다. 그럼에도 불구하고 영국의 성공적인 지방분권 사례는 우리나라에 다음과 같은 시사점을 제공한다. 첫째, 노동당 정권의 강력한 리더십이 지방분권 추진에 원동력이 되었다. 1990년대 이후 노동당 정권이 정권을 잡은 후, 지방분권은 국가적 차원에서 일관적이며 점진적으로 추진되어왔다. 즉, 지방분권의 성공은 집권 여당의 가치를 반영한다. 이와 같은 특성은 우리나라의 지방분권 추진 형태와도 유사하다. 예를 들어, 2017년 새 정부 출범 이후 국정과제에 지방분권 및 균형발전 이슈를 5대 국정목표로 강조하고 있다. 이와 같은 측면에서 향후 우리나라의 지방분권을 확대･강화하려는 수요는 지속적으로 증대될 것이다. 넷째, 영국은 지방정부의 수요를 적극적으로 반영하였다. 중앙정부의 기능이 이양될 때 정부기능 이양의 추진 주체는 지방자치단체이다. 또한, 기능 이양은 주민의 편익과 직결된다. 이와 같은 측면에서 향후 지방분권은 지역주민과 지방정부의 이양 수요를 반영한 상향식 접근이 요구된다. 현재 우리나라의 지방분권은 지방발전위원회 등의 권고에 따른 하향식 관점을 취하고 있는데 이와 같은 방식은 지방의 행정수요를 적극적으로 반영하고 있다고 보긴 어렵다. 즉, 중앙정부-지방정부-전문가-수요자 간 일원화된 협의체의 구성이 필요하며, 해당 협의체는 충분한 권한이 부여되어야 한다. 영국의 중앙-지역-지방 정부 관계를 요약하면, 강력한 리더십, 특정 부처의 지방분권 주도, 협상창구의 일원화, 시민과 지방정부의 수요 반영 등의 네 가지 요소가 영국의 성공적인 지방분권 영향요인이라 이해할 수 있다. 지방분권 강화와 관련된 법률적 지원을 위하여 2009년 ｢지방민주주의, 경제발전 및 건설법｣이 제정되었다. 또한, 2011년 제정된 ｢지방주권법｣, 그리고 2016년 제정된 ｢도시 및 지방분권법｣ 등을 통해 지방의 권한이 지속적으로 확대되고 있다(이원섭,2017: 2-3). 단일구조(unitary structure)에서 지역의 의회는 모든 기능을 수행하고, 단일구조나 이원구조 모두에 부여되는 책임성도 있다. 1972년 지방정부법 제101조에서 자치주(County)와 지구(District)는 서로 기능수행을 자유로이 합의할 수 있다. 이 경우, 기능의 책임성은 법적으로 의회에 남게 된다(Sandford, 2017: 6). 많은 공공서비스는 지방정부 차원이 아니라 국가조직에 의해서 전달된다. 예를 들면, 보건서비스는 국가보건서비스(NHS)에 의해서, 복지혜택, 고용서비스, 보호관찰, 교도소 등도 국가기관에서 이루어진다. 정부에 의해서 더 많은 국가조직들이 설치되어 기능을 수행하고 기금을 배분하며, 이는 지방정부에 책임을 지지 않는다. 예를 들면, 환경기관, 잉글랜드자연기관, 내국공동체기관, 잉글랜드고속도로기관, 예술위원회, 재능기금기관, 교육기금기관 등이다. 영국의 중앙과 지방정부 간 관계는 의회의 법률에 의해 좌우되며, 법률 내에서 중앙과 지방정부는 각자의 권한을 행사한다. 지방정부는 지역 내 공공서비스를 제공하며, 지방정부의 정치적 주체는 지역주민 선거로 구성되고, 대다수 지방자치단체는 지방세를 징수할 권한을 가진다. 영국의 중앙정부와 지방정부 관계의 가장 큰 특징은 실질적으로 의회가 지방정부의 구조를 변화시킬 권한을 갖고 있으며, 지방정부의 자치권을 회수할 수 있다. 그러나 중앙정부와 지방정부 간의 갈등 양상은 크게 나타나지 않는다. 이는 중앙과 지방 그리고 광역과 기초자치단체 간의 권한, 역할과 의무 등 사무배분이 명확히 구분되어 있기 때문이다. 다시 말해, 지방정부는 법률의 범위 내에서 각종 규제를 제정하고, 재산세를 징수하는 권한을 행사만을 담당한다. 강력한 지방 차원의 쟁점인 건강, 교육, 주택, 계획, 경제회복 등이 전부 혹은 일부가 지방정부에서 중앙정부의 책임으로 옮겨진 것이다. 결국, 지방정부가 독특한 지방 역할을 해야 한다는 강조점이 시들어졌다(House of Commons, 2009: 6). OBE 교수는 “지난 30여 년 간에 중앙정부는 지방자치단체(local authorities)를 중앙정부의 집행기관으로 간주하고 있으며, 지방정부는 중앙정부 부처와 다를 바가 없다.”고 언급하였다. 이렇듯 지방정부의 역할이 제한되고, 권한이 중앙집권화 되면서 개인이나, 지방 공동체나 민주주의를 위해서 이는 매우 부정적인 결과를 초래하고 있다(House of Commons, 2009: 6). 영국의 차기 정부들은 중앙에서 지방으로 더 많은 권한과 의사결정을 이양하려 할것이다. 그러나 현재 모든 정부는 공공정책에 관한 모든 이슈에 관해 무엇인가를 해야 한다는 대중과 미디어의 요구에 더욱 귀를 기울이고 있다. 그리고 소홀히 할 수 없는 공정성과 서비스 규제에 대한 기대가 크다(House of Commons, 2009: 6).