국가 재난안전관리의 전략에 대한 연구

2014년 세월호 사고 이후, 우리나라에서는 국가적 차원의 재난안전관리에 대한 혁신이 진행 중이다. 사고 이후 국민안전처가 설립되었고, 안전 혁신 정책의 집대성으로 안전 혁신 마스터플랜이 수립되었다. 그러나 이러한 대혁신과 체계 개편 과정에서 기본적 원칙과 장기적인 전략이 부족했다는 비판도 있다. 국민안전처는 2014년 4월 16일 세월호 사고 이후 약 7개월 만인 2014년 11월 19일에 출범했다. 총 정원 10,000명이 넘는 거대 부처가 사고 발생 이 후 단지 7개월 만에 소방, 해경, 방재 및 행정직 공무원들을 물리적으로 합쳐 만들어졌다. 특히 소방방재청과 해양경찰청이 청 단위의 조직에서 본부로 격하(格下)되면서 재난관리 조직의 현장성을 무시한, 원칙과 전략이 없는 조직 개편 이라는 비판을 받기도 했다. 현대사회를 위험사회(risk society)로 묘사한 울리히 벡의 말처럼 우리가 살고 있는 현대사회는 무척 위험한 것처럼 보인다. 홍수, 화재, 교통사고 등 전통적 위험들이 꾸준히 발생하고 있고, 여기에 후쿠시마 원자력발전소 사고, 북한 핵실험, 메르스 등 새로운 위험들도 꾸준히 발생하고 있다. 국가적 차원의 위험 관리의 주관기관이라 할 수 있는 국민안전처는 이러한 다양한 위험관리에 있어 어떤 역할을 해야 하는지가 국가재난안전관리의 대상과 범위를 둘러싼 주요 논쟁거리이다. 예를 들어, 지난 메르스 사태에서 메르스 대응의 주관기관(감염병 대응)은 분명히 보건복지부였으나, 국민들은 국민안전처가 중요한 역할을 해야 한다고 기대했다. 그러나 실제 상황에서 국민안전처는 전문성도 부족하고 실제 주관기관인 보건복지부와의 관계 문제로 인하여 전면에 나서지 못했다. 이에 따라 국민안전처가 실제로 국민의 안전을 위해 무엇을 했냐는 비판을 받기도 했다. 국민안전처의 업무 분장에 대한 충돌은 감염병뿐만 아니라 다양한 분야에서 지속적으로 발생하고 있다. 이는 특히 다양한 분야의 부처별 안전관리 업무와 관련된다. 이와 함께 북한의 국지도발 문제나 테러에 대한 대응 문제에 있어서는 재난안전관리의 대상과 범위가 국방의 문제와 구분이 어렵게 되곤 한다. 안보와 재난관리의 혼선 문제를 가장 뚜렷이 제시한 사건은 2009년 9월 6 일 북한의 황강댐 불시 방류에 따라 임진강에서 낚시하던 6명이 사망한 임진강 참사사건이다. 당시 근본적인 원인제공은 북한이 했지만, 임진강 수위경보시스 템의 고장, 느린 보고체계 등 군, 수자원공사, 소방방재청, 경기도 연천군 등의 재난관리 부실 문제가 도마 위에 올랐었다(정지범, 2012: 189). 이에 따라 당시 정치권에서는 안보 문제는 청와대가 관장하고 재난관리는 행정안전부가 하는 이원체계가 문제가 있으니 통합적 위기관리 체계를 갖추어야 한다는 주문이 있기도 했다(정지범, 2012: 189). 그런데 국방･안보와 재난안전 관리는 그 관리의 주체, 대상, 방식, 조직체계, 정보관리 방식 등에서 매우 극단적인 차이를 보이곤 한다. 이후 우리가 경험한 재난들은 종전의 익숙한 형태를 벗어나기 시작한다. 기 후변화와 이에 따른 자연재난 대형화, 사스･신종플루 등 판데믹(Pandemic)의 등장, 사이버테러, 그리고 9/11 테러와 같이 비전형적･예측 불가능한 공격은 재난관리의 대상을 매우 불분명한 것으로 만들었다(정지범, 2015a). 영국이 2010년 발표했던 국가안보전략(National Security Strategy)에서는 현대 사회를 “불확실성의 시대”(age of uncertainty)라고 강조하면서 전략적 목표로서의 회복력을 제시하기도 했다(UKG, 2010; Fekete, Hufschmidt and Kruse (2014); 정지범(2015a: 3)에서 재인용). 현대사회에서의 재난안전관리의 대상은 기존 익숙한 것들뿐만 아니라 새로운 불확실한 위협을 고려해야 하는 관점의 전환이 필요하다고 할 것이다 아무리 사전예방에 힘을 기울여도 리스크를 0으로 만들 수는 없고 재난은 발생할 수밖에 없다. 인간의 과학기술이 아무리 발전한다 하더라도 초대형 지진을 막을 수 있을 것인가? 그렇지 않다. 동일본 대지진은 이를 잘 보여주고 있다. 결국 이제 재난 관리는 예전의 재난을 막는다는 방재(resistance)의 개념 에서, 재난의 피해를 줄이는 감재(mitigation)의 개념으로 바뀌어야 한다. 이와 함께 강조되는 것은 재난의 피해를 흡수하고 여기서 회복할 수 있는 사회의 역량이다. 즉 “외부 요인으로서의 재난 그 자체보다는 재난에 대응하는 사회의 취약성(vulnerability)과 공동체의 역량(capacity)이 중요하다”(정지범, 2015a: 4)는 것이다. 이러한 관점을 대변하는 것이 바로 회복력(resilience)에 대한 강조이다. 회복력 개념이 강조하는 재난관리 방법론은 적응(adaptation)이다(정지범, 2015a: 4). “회복력 개념을 사회-생태학적인 것으로 볼 때, 마치 생태계가 외부 변화에 적응하면서 진화하듯이 우리 사회도 외부의 충격에 적응하여 자기조직화와 개선을 이루어낼 수 있다는 것이다” (하현상 외, 2014; 정지범, 2015a: 4에서 재인용). 이러한 관점은 재난을 막을 수 있는 것으로 생각하던 방재의 개념에서 아무리 노력해도 재난이 일어날 수 있고, 그러한 상황에서 우리 사회가 어떻게 적응할지를 강조하는 개념이다. Frerks et al(2011)은 지금까지 진행되었던 재난관리 체계의 변화를 관찰하고, 재난관리 패러다임을 크게 네 가지 형태로 구분할 수 있다고 주장한다. 그 내용은 정지범(2015a)를 참조하라. 유교문화권의 강력한 중앙집권을 유지해왔던 우리나라는 전통적으로 재난관리의 책임을 정부에, 그것도 중앙정부에 두어왔다. 그러나 재난안전관리 대상의 포괄적 확대는 정부 역량의 한계를 불러왔다. 특히 신공공관리론의 확산에 따른 정부 효율성 논쟁은 이러한 한계를 더욱 명확히 했다. 재난안전관리 주체의 확대는 결국 재난안전관리 대상의 확대와 그들의 불확실성에 따른 것이다. 현대 사회의 복잡하고, 불확실한 재난 관리를 정부 중심의 전통적 관료제를 통하여 수행하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다(정지범, 2015a:3). 최근 우리나라에서 발생했던 다양한 재난 사례들에서는 이러한 한계를 더욱 명확히 발생했다. 2007년 허베이 스피리트호 기름 유출 사고 현장에서는 정부보다도 태안 해변의 기름을 닦아낸 100만 명에 달하는 자원봉사자의 역할이 더욱 컸다. 2014년 세월호 사고에서도 민간 잠수사 및 민간이 가지고 있던 장비의 활용이 매우 중요한 문제였다. 2015년 메르스 사태에 대한 대응에서는 민간 병원의 역할이 매우 중요했다. 이처럼 현대의 불확실하면서도 다양한 재난관리에서는 중앙정부의 역할만큼, 지방정부와, 민간, 그리고 다양한 전문가 네트워크가 매우 중요하다.