재정건전성의 평가 및 정책과제

최근 2015년도 누리과정 예산과 관련하여 중앙정부와 시도교육청 간에 갈등이 발생하고 있다. 시⋅도 교육감들이 왜 어린이집 누리과정 예산을 교육청 부담으로 편성할 수 없다고 할까? 그 이유는 아직 어린이집과 유치원의 유아교육과 보육 간 통합이 미완성인 데다 2015년 지방교육재정이 크게 어려운 데 있을 것이다. 2013년 세수결함으로 초과 지급된 2.7조원 수준의 교육교부금을 2015년에 정산함에 따라 교육교부금이 줄어들기 때문이다. 정부가 교부금 정산으로 인한 지방교육재정의 일시적인 어려움을 덜어 주기 위해 1.9조원 수준의 지방채를 공자기금으로 인수하기로 했고 이자부담은 중앙정부가 지원하기로 했다. 자금흐름은 해결이 되지만 여전히 부채를 지는 대안이어서 근본적인 문제해결이 되기는 어렵다. 2014년의 세수결함 예상으로 2016년 예산과정에도 이러한 정산문제가 계속 발생할 수 있는바, 이제는 지방교육재정의 비효율 부분을 근본적으로 정리하는 과감한 결단이 필요한 시점이다. 지방교육재정을 어렵게 하는 대표적인 예가 무상급식 정책이다. 지방교육재정이 지방재정과 엄격하게 분리 운영되는 제도적 한계를 극복해야 한다. 구체적으로 지방교육재정교부금과 지방교부세를 통합 운영하는 방안을 통해 지방재정을 통합하고, 이어 지방교육자치와 지방자치를 통합하는 대안을 통해 효율화를 도모할 수 있다. 정치경제학적으로 이러한 대안이 단기적으로 어려울 경우 지방교육자치를 현재의 광역단위에서 기초단위로 내리되 230개 기초자치단체를 교육구 단위(80~90개)로 중역화하고, 한계적인 지출을 지방교육자치단체가 부담할 수 있도록 지방교육세를 지방교육자치단체의 자체 세원화하는 방안을 검토할 수 있다. 장학금 및 국립대학에 대한 지원을 제외하면 현재 정부의 고등교육에 대한 재정지원은 상대적으로 낮은 수준이므로 고등교육에 대한 정부의 재정 지원은 확대될 필요가 있다. 하지만 고등교육은 외부성이 존재하기는 하나 전문성 획득을 위한 사적투자의 성격이 큰 부분이라는 점이 감안되어야 한다. 유럽의 공공성 중시 모형은 미국의 사적투자 중시 모형보다 낮은 성과를 보이고 있고, 유럽 국가들도 최근 시장적인 요소들을 많이 도입하고 있다. 향후 학생 수의 급격한 감소가 예상되는 상황에서 대학구조개혁의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 교육부에서는 2013년 5월에 제2기 대학구조개혁위원회를 출범시켰고, 2014년 1월 말에 ‘5단계 대학구조개혁안’을 발표했다. 동 개혁안은 2017학년도까지 4만명, 2023학년도까지 총 16만명의 입학정원 감축을 목표로 2022년까지를 3주기로 나누어 주기마다 모든 대학을 평가하여 5등급으로 구분하고 ‘최우수 대학’을 제외한 모든 등급에 대해 차등적으로 정원을 감축하는 방안을 담고 있다. 이 중 ‘미흡’과 ‘매우 미흡’ 등급을 받은 대학은 정부 재정지원사업에의 참여가 제한되고, 특히 ‘매우 미흡’ 등급을 받은 대학은 “국가장학금 Ⅰ⋅Ⅱ유형 미지원, 학자금대출 전면 제한”이 이루어지면서 사실상 퇴출이 유도된다. 이러한 방안들을 추진하기 위한 법적 근거로서 ｢대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률｣ 제정이 추진 중이다. 아울러, 각종 고등교육재정 지원정책(대학 특성화사업, 학부교육선도대학 육성사업, LINC, BK21 플러스 사업 등)에 정원감축이 연계되고 있다. 교육투자는 누가, 어떤 방식으로 얼마만큼 지출하는가의 비용에 대한 부분과 함께 얼마만큼의 성과가 있는가 하는 편익을 같이 고려해야 한다. ‘누가’에 대한 질문은 학부모와 학생, 납세자, 기업, 정부가 직접(사적 부담) 혹은 간접(세금으로 부담)으로 부담하며 ‘얼마만큼’은 절대액과 함께 소득 대비 상대 규모를 같이 봐야 부담의 공평성을 논의할 수 있다. 성과는 일반적으로 수익률을 계산하는 소득과 함께 인성, 후생을 고려해야 하고 전달체계인 중앙정부, 지방자치단체, 지방교육청, 단위학교의 효율성을 감안해야 한다. 물론 애로우(Arrow[2014])가 갈파한 것처럼 불가능한 대안 모색에 애쓰기보다 현실적으로는 차선책을 찾아야 한다. 기본적으로 교육정책을 뒷받침하는 정부 교육예산은 전체 정부예산에서 차지하는 비중이 막중하나, 인적자원의 개발이라는 투자 효율성(value for money) 측면에서 교육소비자의 불만 그리고 교육으로 배출되는 인적자원에 대한 수요처인 산업계의 불만 등 많은 문제를 야기하고 있다. 사부담 공교육비를 포함한 우리의 총 공교육 투자 비중은 세계 최상위 수준이며, 여기에 과외비를 포함하는 경우 비교가 되지 않을 정도로 높은 수준이다. 투입이 높은 만큼 산출이 따라줘야 투자 효율성을 논할 수 있다. 대규모 개발사업은 해당 지역의 정치적 이해관계와 밀접하게 연관이 있다. 그리고 선거에 의해 선출되는 지방자치단체장은 이러한 정치적 이해관계에 민감하게 대응하는 경향이 있다. 김재훈⋅이호준(2012)에 따르면 지방자치단체장의 임기 중 대규모 재정투자사업을 유치한 규모가 클수록 해당 단체장이 재선에 성공할 확률이 높아지는 것으로 나타났다. 이는 지방자치단체장이 자신의 정치적 입지를 다지고 재선 성공확률을 높이기 위해 대규모 재정투자사업을 추진할 강력한 유인이 존재한다는 점을 보여준다. 그런데 중앙정부의 재정지원에 의한 재정투자사업을 지방자치단체가 주도적으로 추진하는 것에는 한계가 있다. 기획재정부를 비롯한 중앙정부에 서는 국가적 관점에서 재정투자계획을 수립하고 재정건전성에 대한 판단을 하기 때문에 지방자치단체가 대규모 재정투자사업의 유치를 원한다고 하더라도 무산되는 경우가 많이 있기 때문이다. 이와 같이 BTL 유형의 임대료는 민간사업 시행자가 투입한 총민간투자비에 수익률이 반영된 투자원리금을 임대기간 중 매년 동일한 금액으로 분할하여 지급하는 원리금 균분 방식을 따른다. 따라서 총민간투자비가 확정이 되면 향후 매기 지급할 시설임대료도 사실상 확정된 것으로 볼 수 있다. 따라서 BTL 유형의 임대료는 확정된 채무와 유사한 성격을 가지는 것으로 보는 것이다. 또한 그동안 협약에서 정해진 임대료가 운영기간 동안 문제로 인해 감액된 경우는 사실상 없었다는 점을 감안하면, 민간투자자나 정부 모두 협약 체결 당시 정한 임대료를 사업기간 동안 지급할 것으로 상정하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 지자체가 향후 부담해야 할 BTL 임대료 규모를 추정하기 위해서는 각 사업별 협약에서 정한 임대료 총액과 2013년 말까지 정부가 기 지급한 임대료를 차감하는 방식을 사용하는 것이 타당하다. 특히 매기 원리금 균분 방식으로 지급하므로 임대료 총액을 임대기간으로 나누어 연간 임대료 부담액을 산출할 수 있고, 이를 잔여기간에 적용하면 향후 부담할 BTL 임대료 규모를 산출할 수 있다. 이러한 가정을 전제로 BTL의 임대료 잔액(현재가치)을 지방채무에 합산한 결과를 보면, BTL 사업을 추진/운영 중인 41개 (기초)지자체의 채무액 총합은 기존보다 약 22% 증가하였고, 예산 대비 채무비율이 기존보다 약 3.4%p 증가하였다. 일부 지차체의 경우는 예산 대비 채무비율이 크게 상승하는 것으로 나타났다. 특히 충남 계룡시(20.48%p), 전남 강진군(14.32%p), 경북 경주시(12.31%p), 충남 천안시(12.10%p), 충북 제천시(11.23%p), 전북 익산시(10.04%p) 등 지자체의 채무비율이 크게 상승하였다. 이처럼 BTL의 시설임대료는 지자체의 재정에 부담을 줄 수 있는 수준으로 향후 지방채무를 관리하는 데 있어서 BTL 임대료에 따른 재정부담도 함께 고려할 필요가 있음을 의미한다. 이러한 필요성으로 ｢지방채 발행계획 수립기준｣(안전행정부[2014])에서는 BTL 임대료 잔액을 채무관리 대상으로 지정하였고 지방채 발행 한도액 설정 시 이를 고려하고 있으나, 재정위기단체 지정을 위한 모니터링 시에는 포함시키지 않고 있다.