필리핀 2019: 행동하는 파퓰리즘의 명암(明暗) document_id A220623131991

2019년 필리핀 사회에서 벌어진 가장 큰 사건은 5월 실시된 중간선거다. 필리핀의 정치지형은 중간선거를 기점으로 집권세력에 대한 지지도가 급하강하며 차기 대선에서의 정권교체가 반복되어왔다. 하지만 지난 해 중간선거에서는 두테르테 대통령에 대한 국민들의 절대적 지지가 유지되고 있음이 확인되었다. 이는 현 정권은 집권후반기 권력 강화의 계기를 마련하였다. 현재 필리핀의 정치지형은 두테르테 대통령의 강력한 지도력에 국민의 자발적 승인이 결합된 ‘행동하는 파퓰리즘’으로 설명될 수 있다. 따라서 이제는 두테르테 대통령 개인에 대한 가십성 설화를 넘어서, 현 정부 정책의 성과와 한계에 대한 면밀히 검토를 바탕으로 집권 후반기를 전망해 볼 필요가 있다. 본 논문에서는 2019년 필리핀의 정치경제적 변동, 대외관계, 사회문화적 주요 이슈 및 그 전개과정을 정리하고 이를 바탕으로 필리핀의 2020년 상황을 전망한다. 또한 2019년은 한-필리핀 양국이 외교관계 수립 70주년을 맞이하는 뜻 깊은 해였다. 이에 한-필리핀 간의 관계 발전을 위한 그간의 노력과 성과를 살펴보고, 향후 양국 관계에서 주목할 점들을 제시할 것이다. 두테르테 정부정책의 우선순위는 불법 약물과 범죄에 대한 강력한 대응, 신속한 인프라 개발, 경제 성장의 유지, 민다나오에서의 보다 포괄적인 평화와 발전, 필리핀 대외관계의 재조정 등이다. 이러한 목표를 위해 정부는 인프라에 대한 재정지출을 늘이고, 정부 공무원의 임금을 인상하고, 기존의 사회발전 프로그램을 확대하고, MNLF와 MILF와 공산세력과의 협상 및 평화 협상을 재개했으며, 중국과의 관계에 보다 공을 들이고 있다. 중간선거 이후 예상되었던 헌법개정 움직임이나 민다나오 평화협상에서의 진전은 아직까지 관찰되고 있지 않지만 대체로 두테르테 대통령은 높은 지지율을 바탕으로 집권 후반기 자기 정책을 현실화시키기 위해 노력할 것이 자명하다. 후보시절 민다나오의 출신임을 강조했던 두테르테는 수도 지역의 정치경제적 과점 상황을 “제국 마닐라”라 비판하며 당선 후 연방제 국가로의 변화를 약속하였다. 그런데 필리핀을 내각제 혹은 연방제 국가로 만들겠다는 구상인 “Cha-Cha”는 사실 1992년 이래로 반복적으로 등장하는 정치적 구호이지만, 아직까지는 한 번도 성공하지 못했다. 두테르테의 대중성과 정치적 장악력으로 인해 이 정부 하에서는 가능성은 그 어느 시기보다 크다고 볼 수 있다. 하지만 당선 이후 지난 3년을 보내며 두테르테 역시 연방제 개헌은 매우 복잡하고 논쟁적인 이슈임을 인정해 왔다. 그는 22인으로 구성된 헌법위원회를 구성하고 2018년 7월에는 이들로부터 개정 헌법의 초안을 받기도 했다. 이 법안은 아직 하원에 계류 중이다. 이 법안이 이번 총선으로 새롭게 구성된 상원과 하원을 통과하게 되면 그 후에는 헌법 개정을 위한 국민 투표만이 남아 있다. 국내적으로 헌법 개정에 반대하는 세력도 점점 목소리를 드러내고 있다. 정치가문에 의해 지배되는 상원은 연방제 개헌이 자신들의 정치적 영향력을 줄일 수 있음을 우려한다. 시민사회에서는 헌법 개정 논의가 시민의 참여를 배제한 채 강력한 정부 주도로 이루어지고 있음을 비판하고 있다. 두테르테의 경제 관료들 중에서도 연방제 도입으로 현재의 지방정부 조직체계가 변경될 경우 재정비용 지출이 상당할 것이며 그 비용이 얼마나 들지 예측하기 어렵다며 난색을 표하고 있다. 그러함에도 이는 민주화 이후 필리핀 정치에 있어 가장 큰 지각 변동이 될 것이기 때문에 2020년도 연방제 개헌을 위한 움직임에 주목할 필요가 있을 것이다. 강력한 대통령제가 유지되는 까닭에 필리핀에서 대통령에 대한 지지율 조사는 대통령의 권력 유지에서 매우 중요한 요소이다. 그리고 다행스럽게 필리핀에서는 신뢰할만한 여론조사기관이 정치인에 대해 매우 면밀한 대중의견을 자주 묻고 공표한다. 현재까지의 두테르테에 대한 국민적 지지의 특성은 강력한 지도자라는 점과 다양한 사회경제적 계층을 아우른다는 점에서 특징적이다. 하지만 그에 대한 지지도 다음과 같은 지점에서 변화할 가능성이 있다. 첫째, ‘수개월 내 진정한 변화’에 대한 국민의 판단 추이에 주목할 필요가 있다. 그를 지지했던 필리핀 국민들이 후보시절 두테르테의 이 약속이 현실적이라고 믿지는 않았을 것이다. 그리고 지난 3년간 그가 제시했던 변화는 아직 일어나지 않고 있다. 경제는 성장하고 있으나 서장의 혜택이 고르게 퍼지는 것도 아니고 정부가 강하게 추진 중인 인프라 개발의 효력도 향후 수년이 걸릴 것이다. 이런 상태에서 연방제를 밀어붙이게 된다면 국민들의 지지가 이탈할 가능성을 부정하기 어렵다. 니콜 큐레이터는 “두테르테에 대한 국민들의 지지는 광신적인 것이 아니라 조건적이며, 살인이 아니라 깨진 약속이 이탈의 계기가 될 것”이라 말한 바 있다. 둘째, 낙수효과 없는 경제발전의 지속과 국민들의 지지철회 가능성도 여전히 열려있다. 주요 기관들은 필리핀 경제가 향후 수년간에도 6% 이상을 지속 달성할 것으로 전망하고 있다. 하지만 필리핀의 경제성장이 2010년 이후 꾸준히 이어져왔음에도 가난한 국민의 소득 개선에 미친 영향은 미미했다. 오히려 2018년 하반기에서 2019년 상반기까지 9년만의 최고의 인플레이션이 발생하였고, 이는 국민 소비에 즉각적이고 실질적인 악영향을 미쳤다. 인플레이션이 심해지고 페소의 약세가 유지된다면 필리핀의 경제에도 위기가 닥칠 가능성이 없지 않다. 셋째, 두테르테 정부는 부정부패에서 자유로울 수 있을까? 필리핀의 모든 대통령과 그의 가족은 정도의 차이는 있으나 부패의 문제에서 자유롭지 못했다. 다바오시절 두테르테가 부패에 연루되었다는 증거는 거의 발견되지 않았고, 대통령으로서 그는 부패에 연루된 행정 관료를 사임시키는 모습도 보였다. 하지만 현 정부가 추진 중인 급속한 인프라 개발은, 필리핀 국민의 인식 속에서 언제나 부정부패와 연결되는 영역이다. 아직까지는 두테르테의 도덕적 권위를 위협할만한 부패 혐의가 나온 것은 아니지만 대중의 판단이 이성적 영역에서 도덕적 영역으로 옮겨갈 가능성은 늘 상존한다. 넷째, 친중국화의 명암에 대한 국민의 정서가 점점 부정적으로 기울어가고 있다. 두테르테 정부 들어 미국과는 거리를 두고 중국을 감싸 안으려는 속도와 정도가 심화된 것은 주지의 사실이다. 사실 필리핀 내에 현지인-중국인 혼혈 가계의 비중이 높아서 중국계의 경제적 지배에 대해 인도네시아나 말레이시아에서와 같은 민감하고 부정적 반응은 적은 편이다. 하지만 최근 본토 중국인의 필리핀 체류가 늘어나는 것에 대해서는 매우 부정적이다. 중국인 사업가들이 마약거래, 사행산업, 불법 광업에 관여하는 경우가 자주 언론에 등장하고 있기 때문이다. 다수의 조사에서 필리핀인들은 여전히 미국에 대해서는 높은 신뢰를 중국에 대해서는 낮은 신뢰를 드러내고 있으며, 필리핀인 5분의 4는 중국의 남중국해 진입을 ‘불법’을 인식하고 있다. 두테르테 정부의 친중국적 태도가 지속된다면 국민들의 반감도 함께 커질 수밖에 없는 상황이다. 지난 3년간 두테르테 대통령이 공언했던 진정한 변화를 위한 조처가 다양한 방면에서 필리핀 사회에 변화를 만들고 있는 것은 사실이다. 가장 먼저, 마약과의 전쟁에 대한 국민의 지지도는 여전히 높다. 그가 공언한 범죄소탕에 일정한 성과를 낳았음도 수치로 증명되고 있다. 하지만 그로 인해 법의 지배, 필리핀경찰의 전문성, 거버넌스 차원에서는 결점도 늘어갔다. 두 번째 민주적 제도와 규범은 약화되고 있다. 세 번째 정부의 경제 정책 중 인프라와 일부 파퓰리스트적인 사회정책에 대한 재정지출이 늘었고, 이는 여전히 유지되는 대중적 지지의 기반이 되고 있다. 네 번째 대외정책에 있어 필리핀-중국 관계는 긴밀해지고, 미국, UN, 그 밖의 국제사회의 자유주의 규범과는 일정한 거리두기 양상이 펼쳐졌다. 마지막으로 연방제 개헌을 포함해 헌법 개정의 가능성이 매우 높아지고 있다. 이상의 변화도 있지만 바뀌지 않는 요소들도 있다. 우선 긍정적인 측면에서는 대체로 거시경제 정책과 공적 금융관리에서는 상당한 일관성이 존재한다. 또한 정부는 전임 정부에서 추진되었던 사회발전 프로그램의 상당수를 확대시키고 있다. 더불어 방사모로조직법의 통과로 장기간 미해결 과제로 남았던 평화협정도 중요 고비를 넘어섰다. 반면 두테르테 정부하에서 전통적 필리핀 정치의 가장 나쁜 측면, 즉 권위주의적 흐름이 회복되는 것에 대한 대내외의 우려가 커지고 있다. 우선 고도로 개인화된 리더십의 강화가 문제다. 대통령 두테르테의 권한과 제도에 대한 장악력이 그 어느 때보다 높다. 두 번째 정치 가문과 과두제의 토착화된 권력을 줄이기 위한 노력이 거의 보이지 않는다. 오히려 두테르테 자신의 가계를 전통적인 정치 지도자들의 동맹의 반열에 올리는 데 관심이 많기 때문에 정치와 거버넌스를 개혁하려는 의지는 잘 거의 보여주고 있지 않다. 필리핀의 국가운영에서 두테르테 정부의 특이성이 점점 가사화되고 있다. 현 정부는 경제발전에 있어 보다 국가주도적 접근을 취하고 있다. 마지막으로 두테르테는 독특한 지점에서 민족주의를 앞세워 미국에 대항하는 태도를 취함으로써 국내 정치행위자들의 행태나 발전의 지연에 대한 대중들의 시선을 외부로 돌리는데 성공하고 있다. 향후 두테르테의 강력한 권한을 지지하는 그룹과 보다 바람직한 민주주의를 열망하는 그룹 사이의 갈등은 지속될 것으로 보이는데, 그러한 갈등으로 인해 필리핀 정치의 고질적 문제 해결은 요원해 질 것으로 전망된다. 민주주의 발전 측면에서 그나마 긍정적인 시나리오는 두테르테에 대한 대중적 지지가 다소 완화되고 그의 정책이 필리핀 민주주의에 미치는 부정적 영향에 대한 인식이 증대되면서 점진적으로 균형을 잡아갈 것에 대한 기대로 요약될 수 있다.마지막으로 두테르테 정부의 ‘강한 국가’ 모델은, 다양한 불협화음과 부정적 효과가 큼에도 불구하고, 필리핀 사회의 고착화된 불평등 구조에 분명하고 일정한 파열을 만들어내고 있다. 그 균열의 장에서 한국과 필리핀 간 새로운 협력 모델의 틈새를 발견할 수 있는 창의적인 노력이 모아질 때 향후 한-필 관계도 한 단계 성숙할 수 있게 될 것이다.