‘민주적 분권’을 위한 복지분권의 3층 모형：사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토 document_id A220623132231

본 연구는 한국 사회의 현실에 기초한 분권 모형으로 ‘민주적 분권’ 모형을 제시했다. ‘민주적 분권’ 모형의 핵심은 누가 사회적 위험에 대해 어떤 식으로 대응해야 하는가의 문제의식으로부터 출발해 사회보장정책을 4개의 영역으로 구분하고, 중앙과 지방자치단체의 역할 분담이라는 차원에서 3개의 층위에서 구분했다. 먼저 사회보장영역에서 사회적 위험을 중앙정부가 보편적으로 대응해야하는 정책(전국적․보편적), 지방자치단체가 보편적으로 대응해야하는 정책(지역적․보편적), 중앙정부가 선별적으로 대응해야하는 정책(전국적․선별적), 지방자치단체가 선별적으로 대응해야하는 정책(지역적․선별적)으로 구분했다. 제4절에서 검토한 것처럼 한국 사회보장정책은 중앙정부와 지방자치단체 간의 명확히 역할 분담이 되어 있지 않고, 역할 분담의 기준도 일관성이 없다. 이런 상황에서 ‘민주적 분권’ 모형은 한국 사회에서 사회적 위험에 대해 누가 어떤 방식으로 대응할지에 대한 기준을 제시했다는 점에서 의미가 있다. 어떤 분권이 바람직한 모형인가에 대한 정답은 없다. 굳이 이야기하자면 바람직한 분권 모형은 해당 사회의 역사적 경험과 그로부터 만들어진 사회 ․ 경제 ․ 정치적 특성에 부합하는 것이어야 한다는 것이다. 앞서 언급한 것처럼 분권이 시민의 복지를 증진시키는 효율성과 효과성을 갖기 위해서는 기본적으로 경제적 조건과 정치적 조건을 충족시킬 때이다. 하지만 이러한 연구결과가 성공적인 분권이 반드시 경제성장과 민주주의의 심화 이후에나 가능하다는 것을 의미하지는 않는다. 분권의 조건과 분권이 시민에게 주는 편익은 공진의 관계이지 결코 선후의 관계가 될 수 없기 때문이다. 민주주의 없이 바람직한 분권의 실현이 불가능하지만, 동시에 분권의 실현 없이 민주주의도 확장될 수 없다. 이러한 문제의식에 근거해 본 연구는 한국 사회의 현실에 기초한 분권 모형으로 민주적 분권모형을 제시했다. 민주적 분권모형의 핵심은 누가 사회적 위험에 대해 어떤 식으로 대응해야 하는가의 문제의식으로부터 출발해 사회보장정책을 4개의 영역으로 구분하고, 중앙과 지방자치단체의 역할 분담이라는 차원에서 3개의 층위에서 구분했다. 먼저 사회보장영역에서 사회적 위험을 중앙정부가 보편적으로 대응해야 하는 정책, 지방자치단체가 보편적으로 대응해야 하는 정책, 중앙정부가 선별적으로 대응해야 하는 정책, 지방자치단체가 선별적으로 대응해야 하는 정책으로 구분했다. 본 연구에서 검토한 것처럼 한국 사회보장정책은 중앙정부와 지방자치단체 간의 명확히 역할 분담이 되어 있지 않고, 역할 분담의 기준도 일관성이 없다. 이런 상황에서 민주적 분권모형은 한국 사회에서 사회적 위험에 대해 누가 어떤 방식으로 대응할지에 대한 기준을 제시했다는 점에서 의미가 있다고 할 수 있다. 민주적 분권 모형의 핵심 주장은 거주지역과 관계없이 시민 누구나에게 발생하는 위험이라면 그 사회적 위험에 대응해야 할 책임은 1차적으로 중앙정부에 있다는 것이다. 다만 해당 사회적 위험이 실업, 노령 등으로 인한 소득상실과 관련된 위험에 대한 대응정책이라면 기본적으로 중앙정부가 책임을 지고, 기획과 집행, 재원 부담도 중앙정부가 담당하는 것이 타당하다. 하지만 돌봄과 같이 보편적 사회적 위험이지만 그 사회적 위험에 대응하는 방식이 전국적으로 이루어지기 어렵고 지역사회의 자원을 동원해야 하는 경우 중앙정부와 지방자치단체가 그 책임을 공동으로 나눌 필요가 있다. 예를 들어, 돌봄 서비스는 중앙정부와 지방자치단체가 공동으로 기획하고 관리해야 하지만, 재정부담은 돌봄이라는 사회적 위험의 보편적 성격을 감안해 중앙정부가 소요재원의 대부분을 책임지고, 지방정부는 지역사회에서 제공하는 사회서비스를 성실하게 감독할 동기를 제도화하는 수준에서 재원부담을 담당하는 것이 타당해 보인다. 반면 지역적 특성과 관련된 사회적 위험의 경우는 기획과 집행은 물론 재정 부담까지 지방자치단체가 전적으로 책임지는 것이 타당하다. 중앙정부가 도입하지 않는 새로운 사회보장 프로그램이 여기에 해당할 수 있고, 중앙정부가 책임이 있는 사회보장정책이 사회적 위험에 대해 적절히 대응하지 못하는 경우도 이 범주에 해당할 수 있다.민주적 분권에 따라 중앙정부와 지방자치단체의 역할이 구분되고 나면 그에 따라 재원구조 또한 변화해야 한다. 현재와 같이 지방자치단체가 중앙정부의 세입에 의존하는 방식이 아니라 지방정부가 자체적으로 세목을 신설하고, 세율을 조정할 수 있는 권한이 민주적 과정을 거쳐 제도화될 필요가 있다. 지방소비세와 같이 중앙정부가 걷는 세원의 일정비율을 지방정부에 이전하는 공동조세방식과 함께 지방정부가 필요에 따라 독자적인 ‘지방세’를 신설하고 세율을 결정할 수 있는 권한이 부여되어야 하는 것이다. 다만 이 경우 세목신설과 세율결정은 반드시 중앙정부와 지방자치단체 간의 민주적 토론과 합의가 필요하고, 지방자치단체 내에서도 지역주민의 민주적 참여가 보장되는 공론화 과정이 반드시 전제되어야 한다. 또한 지방자치단체의 조세권 확대는 지방자치단체간 세입역량에 따른 불평등이 확대되지 않게 하는 제도적 장치도 필요하다. 아직 그 구체적 모습에 대해서는 보다 많은 생산적이고 세심한 논의를 거쳐야 하겠지만, 분명한 것은 중앙과 지방간의 명확한 역할분담과 이에 따라 권한과 책임이 제도화되는 방식으로 분권이 이루어질 필요가 있다. 마지막으로 민주적 분권은 단순히 중앙정부의 권한과 책임이 지방자치단체로 이양되는 차원의 분권을 넘어 모든 정부단위에서 민주주의가 실현되어야 한다는 이상을 담고 있어야 한다. 보편적 사회적 위험에 대해 중앙정부가 어떻게 대응할지는 국민국가 차원에서 민주적 방식으로 논의되고 결정할 필요가 있고, 그 사회적 위험에 대한 대응이 지역차원에서 이루어지는 것이라면 민주적 분권은 반드시 지역 차원의 민주주의의 실현과 함께 해야 한다. 결국 민주적 분권은 시민이 모든 수준의 정부활동에 참여하고, 시민의 생활에 영향을 미치는 모든 단위의 정부활동에 그 책임을 직접 물을 수 있는 민주주의 실현과 함께하는 것이다.