외국인근로자 고용정책변동에 따른 사회통합정책대상으로의 포용 가능성 탐색: 단기순환원칙의 고용정책을 중심으로 document_id A220623132592

한국사회가 외국인 유입으로 다문화적 상황으로 전개되면서 정부는 다문화정책 관련 다양한 제도적 장치와 정책을 추진하였다. 이러한 정책의 일환으로 2004년 고용허가제를 도입하면서 한국에 외국인근로자가 본격적으로 유입되었다. 도입당시 외국인근로자에 대한 고용정책적 관점은 단기순환원칙에 입각하여 정주화를 금지하는 것을 정책적 기조로 내세웠다. 한편 사회통합정책적 관점에서는 장기적으로 우리사회 이민자라는 인식하에 결혼이민자에 집중하였고 외국인근로자는 배제되는 경향을 보였다. 그러나 시간이 지나면서 단기순환을 원칙으로 하는 고용정책내용이 몇 차례의 변동을 겪게 되었고 그에 따라 외국인근로자의 체류양태 또한 변화하고 있다. 본 연구의 목적은 고용허가제가 도입된 이후 고용정책내용이 단기순환적 관점에서 어떠한 변화를 가져왔고, 그에 따라 외국인근로자의 체류양태가 어떻게 변화되고 있는가를 분석하여 사회통합정책적 관점에서 외국인근로자를 우리사회 통합의 대상으로 포용할 수 있는 가능성을 탐색하고자 하였다. 분석 결과 몇 차례의 고용정책내용이 단기순환의 원칙에 위배되는 방향으로 전개되어 왔고, 이에 따라 외국인근로자의 체류양태 또한 그 규모는 확대되고 장기체류화하고 있는 경향이 뚜렷이 드러나고 있는 것으로 분석되었다. 그럼에도 불구하고 사회통합정책적 관점에서는 여전히 미흡한 수준에 머물러 있는 것으로 나타났다. 따라서 이러한 결과를 토대로 다문화적 상황이 성숙되어 가는 과정에서 외국인근로자에 대해 사회통합정책적 관점에서 보다 적극적 포용대상으로 제도와 정책의 전환이 필요한 때임을 제안하였다. 선발 이민국가인 서구의 여러 이민국가와 비교할 때 대한민국에서의 외국인 유입에 있어서는 결혼이민자와 외국인근로자라는 주요 외국인 집단이 한국에서의 다문화사회를 주도하고 있다는 점이 특징이다. 이에 한국정부는 결혼이민자에 대해서는 이민자라는 체류자격을 부여함으로써 다양한 사회통합정책을 다각도로 시행하는 반면 외국인근로자의 경우는 고용허가제를 도입하면서 단기순환의 원칙을 천명하면서 엄격한 고용관리와 체류관리의 통제대상으로 인식하면서 시작되었다. 이는 2008년 제1차 외국인정책기본계획에서 ‘전문인력 또는 투자가, 유학생 등에 대해서는 입국문호를 확대하고, 특히 우수인재에 대해서는 적극적 유치 및 국내 정착을 장려하고, 단순기능인력에 대해서는 입국문호를 제한적으로 개방하고 일정기간 이상의 정주를 지양’한다고 밝히고 있는 것에서도 분명히 드러나고 있다. 그러나 시간에 따른 외국인근로자 고용정책을 분석한 결과, 외국인근로자의 고용시장환경 변화를 반영하여 취업활동기한의 제한 특례, 재입국취업제한특례 및 특별한국어시험 시행, 숙련기능인력 점수제 체류자격 변동 등의 정책변동을 겪게 되었고 이에 따라 외국인근로자의 체류규모가 확대됨과 동시에 체류기간의 장기화 현상 등 체류양태에도 뚜렷한 변화가 나타나고 있다는 것을 알 수 있다. 이는 곧 당초 외국인고용허가제를 도입하면서 정책적 기조로 설정한 단기순환의 원칙과는 배치되는 결과를 의미하는 것이다. 한편 사회통합정책을 분석한 결과 한국 정부가 공식적인 이민자로 받아들이면서 적극적인 사회통합을 꾀하고 있는 결혼이민자의 경우는 2005년을 기점으로 점차 그 증가율이 감소하기 시작하여 최근 2018년, 2019년에는 그 증가율이 2%에 그치고 있음에도 불구하고 사회통합정책의 90%가 결혼이민자에게 이루어지고 있는 반면, 외국인근로자는 거의 1%에도 미치지 못하는 사회통합시책의 대상이 되고 있다는 것이 나타났다. 이는 최근 2018년도에 발표한 ‘제3차 외국인정책 기본계획’에서도 그러한 정책적 편향성은 드러나고 있는데, 계획에서 비전문취업자에 대해 여전히 정주화 방지를 강화한다는 취지하에 각종 모니터링과 체류자격 변경 심사기준을 강화하겠다는 정부의 의지만이 있을 뿐 어디에도 현실적으로 우리 사회의 가장 다수이면서 장기체류화하고 있는 외국인근로자에 대한 사회통합시책을 확대하겠다는 내용은 없다. 외국인근로자 정책이 시행되는데 있어 체류관리는 법무부가, 그리고 고용관리는 고용노동부에서 주관한다. 외국인근로자를 포함한 전체적인 사회통합시책은 보건복지부나 문화체육관광부 혹은 행정안전부 등 다양한 부처에서 다각도로 접근할 수 있다. 이로 인해 고용노동부에서 관할하는 고용허가제 관련 고용환경의 변화에 따라 고용정책이 변화하고 그에 따라 외국인근로자의 체류 양태가 변화됨에도 불구하고 법무부에서는 여전히 정주화 방지라는 체류관리 목적의 정책목표를 유지하고 있으며, 고용노동부는 사용자와 노동시장의 변화를 반영한 외국인근로자의 취업 및 고용에 한정된 관리에 집중하고 있고, 보건복지부 및 여타 중앙행정기관은 외국인정책에서의 주무부처는 아니라는 견지에서 외국인근로자를 위한 사회통합시책에 대해서는 매우 소극적 태도를 견지하고 있다는 것이 프로그램 분석에서도 드러나고 있다. 이 또한 장기화되고 대규모화되고 있는 외국인근로자에 대한 사회통합정책의 합리적 추진을 저해하고 있는 또 하나의 요소이기도 하다. 외국인근로자의 고용정책의 변동과 그에 따른 체류양태의 변화를 반영하여 사회통합의 수준을 얼마만큼 어떻게 확대할 것인가에 대해서는 또 하나의 과제로 향후 연구되어야 할 주제이지만, 고용허가제가 도입된 지 15년이 지난 지금쯤 정부는 현실적으로 나타나고 있는 외국인근로자의 체류양상에 주목하고, 제도적 재검토를 서두를 필요가 있다. 근대 이후 외국인근로자를 중심으로 이민을 받아들인 다수의 이민 국가들이 유입초기에는 우리와 마찬가지로 단기순환의 원칙을 내세웠으나 현실은 그 원칙대로 이루어지지 않았고 결국 그들이 이민자로 정착하게 된 많은 사례들이 보고되고 있다. 정확한 인과관계는 좀 더 과학적 검증이 필요하겠으나 어쩌면 몇 십 년 혹은 몇 백 년의 역사를 갖는 이민 국가들이 지금도 각종 사회 분열 및 갈등을 빚고 있는 이유가 당초의 원칙만을 고수하면서 사회통합에 대한 준비가 미흡함으로써 그러한 부작용을 초래하는 것이 아닌가 하는 점도 주목할 필요가 있다. 분석결과에서 나타난 바와 같이 한국정부가 다문화사회에 대응하는 차원에서 비교적 신속하게 사회통합과 관련된 광범위한 법, 제도적 차원에서의 장치를 마련하고자 한 점은 인정되나 거의 선언적 수준에서 포괄적으로 제시하고 있다는 데에 그치는 것이 한계이다. 현재와 같은 사회통합정책의 제도적 수준에서는 한국에 유입하는 다양한 유형의 외국인에 대한 사회통합정책의 실질적 작동을 기대하기는 어렵다. 실질적 적용을 위해서는 사회통합의 의미와 사회통합정책의 목표부터 명확히 설정해야 한다. 그리고 정책목표에 따라 사회통합정책의 대상을 구분하고, 대상별, 목적별 구체적인 정책수단을 강구하도록 하는 등 보다 정교한 정책설계를 거쳐 다문화정책의 새로운 전기를 마련해야 한다. 2016년 미국 통계청에서 발표한 자료에 따르면 2030년을 지나, 2050년에는 대한민국이 고령화국가 일본에 이어 세계 랭킹 2위의 국가가 될 것이라고 예측하고 있다. 뿐만 아니라 저출산으로 인한 인구감소까지 더해져 경제활동인구를 포함한 전체 인구구조의 악화가 예견되는 가운데 한국 정부에서도 이민자를 받아들이는 것에 대한 타당성을 검토하여 긍정적 기조로 받아들이고 있다. 한국이 이민자를 받아들일 수밖에 없고 그 가운데 외국인근로자가 다수를 차지하고 장기화되어가도록 정책설계가 이루어지고 있다면, 외국인 유입으로 인한 21세기 한국이 처한 사회통합의 정책적 과제에서 더 이상 그들이 배제되어서는 안 될 일이다.