중국의 중앙-지방관계: 역사적 유산, 동학, 경향성 및 전망 document_id A220623132821

중국의 중앙-지방관계는 오랜 역사적 전통에서 누적적인 경험을 통해 형성된 것이다. 따라서 현재의 시점으로만 바라볼 경우, 복잡한 중국의 중앙-지방관계를 충분히 이해하기 어렵다. 이러한 이유에서 본 연구는 고대로부터 현재에 이르기까지 중국의 중앙-지방관계를 관통하여 살펴보면서, 역사적 유산, 동학, 경향성을 분석하여 미래에 대한 전망을 제시하고자 하였다. 이러한 연구를 통하여 거대국토를 하나의 국가체제로 응집시키는 중국 중앙-지방관계의 근본사상, 사회주의체제를 구축하는 과정에서의 집권과 분권의 동학, 정치와 경제의 이원적 관계의 재정연방제 등의 특성을 살필 수 있었고, 최근 중국에서 거버넌스적 관계구조를 탐색하는 과정이 향후에도 지속될 것이라는 점을 제시하였다. 역사적 맥락으로 볼 때, 중국의 중앙-지방관계는 집중과 분산의 순환고리를 반복해왔다. 이러한 순환과정을 좌우하는 근본적인 요인은 중앙의 구심력과 지방의 원심력 간의 균형상태에 있다고 할 수 있다. 즉, 구심력이 강할 때 강력한 집권화가 이루어졌고, 반대로 원심력이 강할 때에는 분절과 분열의 국면이 야기되었던 것이다.전통적으로 중국은 중앙집권 시기뿐만 아니라 분열의 시기까지 언제나 근본이념인 대일통의 사상이 지배하고 있었다. 하지만, 거대한 영토와 인구를 하나의 국가체제에 편입하고 유지하는 것은 간단한 일이 아니다. 주의 봉건제도로부터 진의 군현제의 전통이 성공과 실패를 거듭하면서 얻어진 역사적 교훈에 따라 진화되어 현재의 중화인민공화국까지 면면히 이어졌음은 주지한 바와 같다. 중국 중앙-지방관계에서의 핵심적인 관건은 중앙의 천자로부터 지방 말단까지 이어지는 계통에서 중앙의 통제력을 유지할 수 있으면서, 동시에 지방의 특성에 따른 적극성을 발휘하여 사회발전을 이끌수 있는 균형이다. 이와 같이 고대로부터 이어진 대일통의 전통은 황제가 존재하지 않는 공화국체제 성립이후에도 소멸되거나 크게 약화되지 않았다. 중화인민공화국 성립 이후 전개된 강력한 중앙집중은 단지 소비에트를 모방한 공산주의 기본이념에 따른 것만이 아니라, 청대 말기부터 분열과 혼란기를 거치면서 조성된 강한 구심력이 작동한 것이라 할 수 있다. 따라서 비록 연방제의 논의가 있었지만, 고대 봉건제도를 통한 경험에 비추어볼 때, 채택하기 어려웠던 것이다. 최근 중국의 중앙-지방관계의 관건은 중국굴기를 위하여 중앙과 지방이 각자의 적극성을 가질 수 있는 모형을 찾아나가는 데에 있다. 이러한 모색과정이 또 다시 집권과 분권을 오가는 순환과정을 추동하고 있다. 그렇지만 최근의 순환과정은 과거 중국 역사에서 나타나는 중앙과 지방 간 정치권력의 경쟁 위주보다는 또 다른 요소들이 작용하고 있다. 개혁 개방 이후 급속하고도 고도의 산업화과정에서 노정된 무수한 사회문제를 해결하기 위하여 중앙과 지방의 효과적인 역할분배가 이루어질 필요가 있는 것이다. 왜냐하면, 중국의 산업화 과정에서 지역 간 불균형이 심화되었고, 이러한 격차는 곧 지역 간 사회문제 해결능력의 격차를 의미하는 것이기 때문이다. 따라서 전국적으로 통일적이고 동등한 수준의 공공서비스 제공을 위해서는 중앙의 역할이 증대될 수밖에 없는 것이다. 즉, 중국이 지금까지의 경제성장과 발전을 토대로 보다 선진화된 사회로 나아가기 위해서는 필연적으로 중앙의 리더십이 강조될 것이라 판단된다. 지난 40년간의 개혁과 개방에서 중앙 및 지방 관계의 조정과 그에 따른 일련의 진화는 중국 경제와 사회의 빠른 발전을 촉진하는 주요 요인이었다. 중국의 중앙 및 지방관계를 묘사하기 위한 많은 모델이 제안되었지만, 거버넌스의 현대화 관점에 기초하여 중앙-지방 관계의 진화 과정을 설명할 수 있다. 진 이후 오늘날까지, 중국의 중앙-지방 관계의 기본모델과 주요 특성은 거버넌스의 일반화라는 관점에서 살펴볼 수 있다. 이것의 핵심은 중앙 및 지방의 책임과 관할권이 명확하게 구분되지 않고 중앙 및 지방 관계가 조정된다는 점이다. 거버넌스의 관점으로 살펴보면, 중국 중앙-지방관계의 규칙은 임의적이며 표준화 수준이 낮은 편이고, 그렇기 때문에 중앙은 의사결정에 있어 절대적인 권한과 이니셔티브를 보유하지만, 지방은 실제 집행과정에서 스스로의 재량권을 행사하는 구조로 전개된다고 설명될 수 있다. 중국 중앙-지방정부 간 거버넌스 모델은 어느 정도 유연성과 적응성의 이점을 가지며, 외부환경과 상황의 변화에 따라 지속적으로 조정될 수 있으며, 광대한 영토의 통일, 대제국의 안정성 및 대규모 국가 건설에 상당한 성과가 있었다는 것을 알 수 있다. 그러나 동시에 통일된 중앙 의사결정과 지역 특성의 다양성 사이에 심각한 모순이 존재하고 있음에도 중앙정부와 지방정부 각자의 입장에 갇혀 국가의 지속가능한 성장과 장기적인 안정성을 보장하기가 어렵다.중앙-지방 간의 거버넌스는 국가별, 시대별로 규범적 지향과 방식을 달리 한다. 전통왕조는 지배의 안정성 극대화에 기반을 두고 있으며, 현대국가는 국민의 이익극대화를 기반으로 차별화된 거버넌스를 채택해야 한다는 것이다. 중국은 제국국가에서 공화국으로의 획기적인 변화를 달성했지만, 중앙-지방 관계의 진화가 아직도 미진하며 기본적으로 과거의 모델 및 제도적 조치를 따르고 있다. 결국 중국 중앙-지방 관계는 현대적 거버넌스의 일반화가 지속되어야 할 필요성을 안고 있지만, 그 속도는 상당히 더디게 진행되고 있는 것이다. 중국의 중앙-지방 간 거버넌스의 발전을 위해 특히 주의를 기울여야 할 두 가지 관점이 있다. 첫째는 큰 일을 하는 중앙 정부의 책임과 능력을 효과적으로 향상시켜야 한다는 관점이다. 즉, 지금까지 중앙정부 의사결정, 지방정부 집행이라는 과정에서 중앙이 전반적인 청사진을 제공하는 거시적 안목이 부족할 때 결국 지방정부의 중복과 낭비로 이어졌다는 것이다.둘째, 중앙과 지방 간 권한 배분의 표준화와 합법화를 효과적으로 개선해야 한다는 관점이다. 지금까지 명확한 중앙-지방 간 권한배분의 규칙이 부족함에 따라 중첩적이거나 서로 간 책임을 미루는 경우가 많았다는 것이다. 따라서 중앙-지방의 관할에 관한 법치화를 추진하고, 특히 중앙 각 부문은 개혁의 돌파구를 모색할 수 있도록 지방사무의 규범화를 위임하여야 한다는 주장이 제기된다. 미시적 차원에서 바라보면, 중국의 중앙정부와 지방정부 간에는 서로 다른 이익과 목표가 형성되어 있고, 이에 따라 양자 간에 일종의 전략적 게임의 양상을 보이기도 한다. 이러한 현상은 중앙에는 정책이 있고, 지방에는 그에 대한 대책이 있다는 상유정책, 하유대책으로 일컬어진다.중앙정부의 목표는 중앙의 권력 및 기득권 보존, 적정 수준의 경제성장을 위한 거시경제 통제기능의 유지, 경제구조적인 문제에서 야기되는 지역 간 소득불균형 문제의 해소, 지방정부 관료들의 부패에 대한 통제 등으로 요약된다. 그런데 여기서 가장 주목할 점은 개혁‧개방 초반까지는 중앙정부의 최우선 목표가 시장경제의 도입과 급속한 경제성장을 추진하기 위하여 지방정부의 활력과 적극성을 고취시키는 것에 있었다면, 1990년대부터는 거시경제에 대한 통제능력 확보와 지방불균형 해소, 환경보호 등으로 변화한다는 점이다. 반면, 지방정부는 시장체제가 심화될수록 분권화를 지향하게 되는데, 시장체제라는 것이 지방정부로 하여금 독립적인 이익주체로서 기능하도록 하는 측면이 있기 때문에 지방정부 각기의 독립적 정책목표와 관리사무를 갖게 하며, 이를 위해 자율성을 모색하게 된다.중앙-지방정부 간 전략적 게임에서 중앙정부는 지방정부에 대해 직접적 지시･감독, 평가를 통한 통제 등의 수단을 가지고 있지만, 지방정부는 중앙정부와의 관계에서 정보의 비대칭성을 이용하여 다양한 방면에서 기회주의적인 태도를 보인다. 다시 말하면, 지방정부는 중앙과 목표가 비교적 일치하는 정책에 대해서는 그것의 집행에 적극성을 띠지만, 반대의 경우에는 소극적이거나 경우에 따라서는 중앙과 상반된 행동을 취하기도 한다. 결과적으로 중앙과 지방 간 이러한 상호작용이 기존 제도의 불균형을 유발하고, 시간이 흐를수록 수확체증함으로써 제도변화의 내생적 요인을 형성하게 되는 것이다.