공격적 조세전략의 사전신고 의무제도 도입방안에 관한 연구 ―BEPS 프로젝트 Action 12와 관련하여― document_id A220623168550

2015년 OECD는 BEPS 프로젝트의 일환으로 역외거래를 통한 공격적 조세전략에 대한 사전신고 의무제도 도입을 권고하였다. 이 제도의 도입 취지는 과세당국이 역외조세전략 정보를 적기에 파악해서 세원잠식에 의한 소득이전을 효과적으로 막는 데 있다. 사전신고 의무제도의 도입과 관련해서 국내에서 발표된 연구는 모두 이 제도의 도입을 찬성하고 있다. 그러나 MDR의 도입은 국내 세법의 전반적인 신고의무의 틀 안에서 이루어져야 하며, OECD의 BEPS 최종보고서와 유럽연합지침이 기대하고자 하는 효과를 나타낼 수 있어야 한다. 최근 발표된 유럽연합지침 2018/822에 따르면, 조세전략의 조력자들에게 원칙적인 신고의무를 부담시키고 예외적인 경우에만 사용자(납세자)에게 그 의무를 부과시키고 있다. 반면, OECD의 경우 기획자와 납세자 모두에게 신고의무를 부과하거나 둘 중 하나에게 각국의 상황에 맞게 주된 신고의무를 부담할 것을 권고하고 있다. 아울러 과세당국이 조세행정의 효율성을 위해 납세자의 불필요한 부담을 줄일 방법도 강구할 것을 요구하고 있다. 본 연구는 OECD와 유럽연합지침, 영국과 미국의 입법 사례를 바탕으로 최근에 국내 연구의 신고의무제도 도입방안에 대한 문제점을 검토하고 보다 구체적이고 현실적인 방법을 다음과 같이 제시하였다.먼저 포착해야 할 조세전략의 도구가 되는 신고대상 거래를 명확하게 정의하여야 한다. 이를 위해서 조세전략의 개념체제를 지금 정립하는 것보다는 OECD 등이 이용한 지표를 구체화하고, 신고대상 거래를 추가적으로 국세청과 기획재정부가 고시하도록 하는 것이 보다 효율적이다. MDR을 국내에 도입할 때 기존 법률체계의 정합성과 제도의 조기 정착을 위해서 원칙적인 신고의무자를 전략의 사용자(납세자)로 하고, 예외적인 경우에만 그 조력자로 정하는 것이 바람직하다. 신고 시기도 기획자의 경우 상품의 국내 출시이전, 사용자는 세무전문가 등의 조력자와의 계약체결 시점으로 정해서 신고의무자의 주체에 따라 보다 조기에 과세당국에 신고가 될 수 있게 하여야 한다. 또한 신고의무 불이행에 대한 과태료를 부과할 경우 헌법상 과잉금지원칙에 위반되지 않을 범위 내에서 융통성 있게 부과해야 한다. BEPS Action 12 최종보고서와 유럽연합지침 2018/822이 의도한 것은 과세당국이 역외조세전략의 정보를 적기에 파악해서 세원잠식에 의한 소득이전을 효과적으로 억제할 수 있는 장치를 개발하는 것이다. MDR은 납세자의 행동과 관련된 포괄적이고 실질적인 정보를 조기에 확보할 수 있다는 장점 때문에 과세당국이 조세전략이 미치는 조세와 경제적 결과에 대하여 완전히 이해하기 어려운 상황에서 특히 효과적이다. 공격적 조세전략에 대한 MDR과 관련한 그간의 국내연구는 모두 이 제도의 도입을 찬성하고 있다. 그러나 새로운 신고의무제도를 도입하기 위해서는 국내 세법의 전반적인 신고의무의 틀 안에서 OECD BEPS 최종보고서와 유럽연합지침이 기대하는 효과를 나타낼 수 있어야 한다. 즉, 이 제도의 도입과 조기 정착을 위해 반드시 필요한 것이 법률의 명확성과 정합성이다. OECD는 국제조세전략의 MDR을 권고하면서도 동시에 포착해야 할 조세전략의 도구가 되는 세제절감 거래를 명확하게 정의할 것을 요구하고 있다. 제도의 명확성 측면에서 신고대상 거래를 규정하기 위해 조세전략의 개념체계를 정의하는 것 보다는 신고대상을 구체적으로 정하는 것이 보다 효율적일 것이다. 이를 위해 OECD 등이 이용한 지표를 활용하고, 미국처럼 국세청과 기획재정부가 관심대상 거래를 추가적으로 고시하도록 한다면 국제경제흐름의 변화에 재빠르게 대처하고 신고의무자도 신고대상 거래를 쉽게 인지할 수 있을 것이다. 우리나라가 MDR을 도입하면서 유럽연합과 같이 조력자에게 원칙적인 신고의무를 부담시킨다면, 그 사유와 필요성에 대하여 공감대를 먼저 형성해야만 한다. 유럽연합 국가들이 이미 시행되던 영국과 아일랜드의 규정을 받아들이는 것과 그런 규정이 없던 우리나라가 유럽연합지침을 따를 공감의 정도는 다를 수밖에 없다. 또한 우리나라 세법체계에서 신고의무자는 납세자이며 어느 규정으로도 조력자에게 신고의무를 강제하고 있지 않으므로 법률간 정합성에 문제가 발생한다. 따라서 현행 법률체계에서 저항을 최소화하면서 그 효과를 유지하기 위해서는 원칙적인 신고의무자를 사용자로 하고, 예외적인 경우 기획자로 정하는 것이 바람직하다. 구체적인 도입방안에서 검토하였듯이, 원칙적인 신고의무자와 예외적인 신고의무자가 유럽연합지침과 반대일 뿐이지 이 제도가 지향하는 목적과 효과는 동일하다. 즉, 납세자가 없거나 특정할 수 없는 역외거래의 경우 상품의 판매 이전에 기획자에게 신고의무가 있으며, 만약 기획자가 국내에 고정사업장이 없다면 사용자가 그 의무를 부담하므로 원칙적인 신고의무자를 사용자로 정한 것과 다를 바가 없다. 반면, 외형적으로 자칫 제도를 도입할 때 제기될 수 있는 변호사, 공인회계사, 세무사 등과 같은 조력자 단체의 저항과 현행 법률체계에서 납세자의 원칙적인 신고체계의 혼동을 방지할 수 있다. 더 나아가 납세자에게 직접 신고의무를 부담시킬 경우 불편 등의 사유로 역외조세전략의 사용을 포기하게 만들 수 있다면, OECD가 천명했던 이 제도의 다른 목적인 조세전략의 기획과 사용 자체를 억제할 수 있는 긍정적인 효과도 예측할 수 있다. 다음으로 신고의무의 발생 시기도 신고의무자가 기획자인 경우 전략의 개발완료 또는 사용 결정 시점, 사용자인 경우 세무전문가 등의 조력자와의 계약체결 시점 등으로 정함으로써 보다 빠른 시점에 과세당국에 신고할 수 있게 하여야 한다. 과태료의 경우 신고의무 불이행에 대한 제재에 적합할 범위이어야 하며 헌법상 과잉금지원칙에 위반되지 않을 정도로 융통성 있게 부과해야 한다.