비도시지역 난개발 토지이용행태 분석 기법 연구: 토지이용의 분산과 혼재를 중심으로 document_id A220623169025

비도시지역 토지이용관리를 위해서는 우선 난개발의 정도를 측정하는 방법이 마련되어야 한다. 본 논문에서는 최근 이슈가 되는 주거­공장 혼재형 측정 지표로 토지이용의 공간적 분포 및 혼합정도를 측정하는 지수를 검토하였다. 또한 기존 방법론을 보완하기 위하여 개발이 일어난 필지 주변의 토지이용 특성을 비교 분석하는 방법을 새롭게 제시하였다. 화성시 사례 분석 결과, 토지이용 분산과 혼재 측정지표에서 읍면 간에 차이를 보이고 있다. 특히, 토지이용의 분산정도를 의미하는 모란지수와 토지이용혼재지수를 연계하여 분석한 그래프를 통하여 어떤 지역에서 토지이용분산과 혼재가 우려되고 있는지 알 수 있다. 특정 필지를 기준으로 주변지역의 토지이용특성을 분석한 결과에서는, 토지용도별, 지역별 편차가 관측되었다. 기본적으로 주거­공장시설은 떨어져 입지하려는 경향이 일반적이나, 봉담읍, 팔탄면은 인접하여 입지하는 경향이 강했다. 이러한 지역은 상대적으로 주거-공장 혼재형 난개발 가능성이 높다고 볼 수 있다. 이는 향후 개발행위허가의 기준을 마련하거나, 난개발 우려지역을 도출하여 성장관리방안을 우선적으로 도입하는 등의 비도시지역 관리정책을 수립하는 데에 도움이 될 것이다. 공장과 주거의 혼재에 대한 입장은 긍정의 논리와 부정의 논리가 공존하기에 이러한 현상이 난개발이자 부정적인 현상인지에 대한 검증은 단순한 문제가 아닐 수 있다. 하지만 본 논문에서는 갈등양상을 보이는 용도 간의 인접 입지에 따른 부정적 영향에 주목하여 토지이용의 직접적인 혼재와 혼재 가능성을 높이는 토지이용의 분산된 입지를 비도시지역 난개발의 한 유형으로 개념을 정립하였다. 이에 비도시지역에 대한 난개발 관리를 위해서는 이를 모니터링하고 정책에 반영하기 위한 기초자료가 구축될 필요가 있다. 지금까지 도시의 성장관리와 난개발 가능성을 측정하기 위한 기법은 다양하게 연구되어 왔지만, 최근이슈가 되는 난개발형태, 예를 들어 주거공장 혼재형 난개발 등을 측정하기 위한 연구는 많지 않다. 비도시지역 내 토지이용의 분산과 혼재에 대한 개념과 측정방법에 대해서도 아직 명확히 정립된 것은 아니다. 본 논문에서는 기존에 알려진 토지이용의 공간적 분포를 측정하는 지수와 토지이용 혼합정도를 측정하는 지수를 활용하여 일반적으로 난개발 문제가 크다고 인식되는 지역인 화성시를 대상으로 적용가능성을 검토하였다. 또한 기존 방법론을 보완하는 기법으로 서 개발행위허가가 일어난 필지의 주변 토지이용특성을 비교 분석하는 방법을 새롭게 제시하였다. 화성시를 대상으로 분석한 결과, 토지이용 분산과 혼재 측정 지표에서 읍면 간에 차이를 보이고 있다. 특히, 토지이용의 분산정도를 의미하는 Moran’s I와 토지이용 혼재도에 대한 LUMI을 연계하여 분석한 그래프를 통하여 어떤 지역에서 토지이용분산과 혼재가 우려되고 있는지에 대하여 정량적으로 판단할 수 있음을 보여준다. 목적별 개발행위허가가 발생한 필지를 기준으로 주변지역의 토지이용특성을 분석한 결과에서는, 토지용도별, 지역별 편차가 관측되었다. 기본적으로 주거공장시설은 떨어져 입지하려는 경향이 일반적이나, 봉담읍, 팔탄면은 인접하여 입지하는 경향이 강했다. 이러한 지역은 상대적으로 주거공장 혼재형 난개발 가능성이 높다고 볼 수 있다. 반면, 향남읍의 경우 비교적 명확하게 주거용 토지와 분리 입지하는 모습을 보여, 상대적으로 양호하다는 판단을 할 수 있다. 이상의 분석 결과는 비도시지역 관리를 위한 새로운 접근방향이 필요함을 의미하고 있다. 현재 비도시지역에서는 다양한 토지이용관리제도가 운용 중이지만, 현행 제도로는 비도시지역 내 토지이용 관리, 특히 개발의 분산과 혼재의 문제에 한계가 있다. 용도지역제도는 모든 토지이용규제의 근간이 되는 제도로서 전 지역을 대상으로 운용하며 비교적 명확하다는 장점이 있지만, 내용적으로는 개발의 집단화를 유도하거나 주변지역과의 조화를 추구하는 등의 기준은 없이 단순히 건축물 유형과 밀도만을 규정하고 있는 한계가 있다. 개발행위허가제도는 용도지역제도에 비해 비도시지역에서는 중요성이 매우 높은 제도이지만 실제로는 허가기준이 모호하고, 재량행위에 의존함에 따라 운용하는 지자체에도 오히려 부담이 가중되는 문제점이 있다. 다만, 거의 모든 개발행위에 대해 심의허가를 거치도록 되어 있으며, 형식적으로나마 주변지역과의 조화에 대한 근거도 마련되어 있다. 따라서 본 논문에서 제시하는 토지의 분산과 혼재 관련 분석을 활용한다면 향후 제도개선을 통해 실효성 있는 운영이 가능할 것으로 기대할 수 있다. 예를 들어, 기존의 개별입지시설 주변의 토지이용행태를 분석하여 신규 개발행위허가의 기준으로 활용하는 것은 비도시지역의 개발을 관리하는 한 방안으로 고려될 수 있다.비도시지역 관리제도를 보완하기 위하여 도입된 성장관리방안 제도는 용도지역제도나 개발행위 허가제도보다는 보다 명확한 기준과 계획을 가지고 있지만 아직까지 일부 지역에 한정적으로 지정 운영되고 있다. 따라서 어떤 지역에 성장관리방안을 우선적으로 수립할 것인지, 토지이용혼재 저감을 위한 중점관리지역을 어디에 설정하는지에 대한 분석방법론으로서 본 논문의 방법론과 결과를 활용할 수도 있을 것이다. 다만 본 논문이 토지이용의 분산 및 주거공장 혼재형 입지로 인한 갈등 문제와 발생가능성에 초점을 두고 비도시지역 난개발의 개념을 정립하여 분석하였으나, 분석방법론과 사례분석을 통해서는 토지이용 분산과 혼재 우려지역에 대한 정량적 판단의 근거와 주거공장 혼재형 난개발 가능성만을 제시하는데 그치는 한계점이 있다. 또한 목적별 개발행위허가 주변토지의 토지이용특성을 살펴보기 위한 버퍼 반경 200m의 설정은 분석과정에서의 경험치에 의존한 것으로 명확한 근거를 제시하지 못한 한계가 있으며, 목적별 개발행위허가 주변의 토지이용면적 비율만을 토대로 주거공장 혼재형 난개발의 기준을 삼는 부분에도 무리가 있을 수 있다. 이는 주거지 주변 1~2개의 공장이 주거환경에 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 뿐만 아니라, 분석결과로 도출된 난개발 우려지역 의 토지이용 간 갈등문제에 대한 실질적 민원사항 등을 연계하는 실증모형이나 확률모형의 구축이 이루어지지 못한 부분은 연구의 한계라 할 수 있다.