장기 미집행 도시공원에 대한 보상입법으로서의 실효제에 대한 비판적 검토 document_id A220623171051

‘코로나 바이러스 감염증-19’ 사태로 사회적 거리두기가 길어지면서도시 내의 빈 대지와 열린 공간의 의미가 그 어느 때보다도 중요해지고 있다. 이런 시대에 도시공원 중 상당수가 사라진다면 기후위기는 물론이고도시민의 삶에 대한 위기는 더욱 가중될 것이다. 그런데 2020년 7월 1일자로 도시공원 실효제의 최초 자동 실효 기한이 도래하면서 그 위기는 현실의 문제가 되고 있다. 헌법재판소가 ‘헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정’으로 보상규정이 없는 장기미집행 도시계획시설에 대해 헌법불합치결정을 내리자 국회는 이른바 도시공원 실효제라 불리는 ‘도시계획시설계획에 대한 실효제도’ 를 입법화하였다. 실효기간은 2000년 7월 1일을 기점으로 20년이었고, 그기한은 2020년 7월 1일자로 최초 도래했다. 헌법재판소는 97헌바26결정을 통해 “토지의 사적 이용권이 배제된 상태”에 이른 도시계획시설 부지에 대해서까지 “아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것”은 위헌이므로, “매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상”하여야한다고 판시했다. 헌법재판소는 ‘보상입법’의 방식을 결코 특정하지 않았다. 그러나 97헌바26 결정 이후 개정된 구 도시계획법의 입법자는 지방자치단체가 특정 토지를 공원 부지로 지정만 하고 이후 도시공원조성사업을 20년간 시행하지 않으면 당해 토지를 공원 부지로 지정한 효력은 자동적으로 상실된다고 하여, 장기미집행 도시공원 문제의 해결에서 아주손쉬운 방법을 선택했다. 그러나 이러한 접근은 막개발이나 난개발을 제대로 통제하지 못하고 있는 현행 ‘도시계획’의 문제점을 더욱 악화시킨다. 도시계획의 성격상 시대의 변화에 따라 계획변경이 불가피한 것은 사실이지만, 변경방식은 개별⋅구체적인 사안별 해제나 조정의 형태를 취하는 것이 옳다. 구체적 상황을 고려하지 않고 특정 도시계획 전부의 효력을 자동적으로 소멸시키는 것은 계획고권을 보장한 취지에도 반한다. 법질서에서 가장 중요한 기초는 공간질서를 어떻게 형성하느냐 하는 것이다. 실효 위기에 처한 도시공원 문제를 제대로 해결하는 것은 사적 소유권에 대한 과도한 보호로 일관해온 식민지 시대 이후 ‘우리’의 도시법질서를 새로운 공간질서 위에 기초지우는 하나의 기점이 될 수 있을 것이다. 지난 20년 동안 중앙정부와 지방자치단체가 도시공원으로 계획된 땅들을 매입하지 않은 것은 국가의 임무해태라는 주장이 토지소유자들을 중심으로 제기되어 왔다. 이에 대해서는 어떻게 평가할 것인가? 97헌바26 결정 이후 정부와 국회가 구 도시계획법 개정을 통해 도시공원 실효제를 도입할 당시 한국사회는 겨우 ‘국가부도 위기’에서 벗어나고 있었다. 정부는 악화된 재정건정성을 조기에 회복하기 위해 1999년부터 비교적 긴축적으로 재정을 운영하기 시작했다. IMF 사태를 겪으며 더욱더 심화된 사회적 양극화에 대처하려면 사회복지예산도 확대해야하는 상황이었으므로 장기미집행 도시계획시설 문제 해결에 필요한 재원마련은 쉽지 않았다. 이런 사정을 고려하면 실효제 입법 이후 중앙정부와 지방자치단체가 국채나 지방채 발행 등을 통해 공원 부지를 매입하지 않은 것 자체를 두고 곧바로 ‘국가’의 임무해태로 단정하기는 어렵다. 다만, 그간 ‘국가’가 4대강 사업과 같은 거대 개발 프로젝트에는 엄청난 예산과 재원을 쏟아 부으면서도, 장기 미집행 도시공원부지 중 대지화한 땅이나 난개발이 예상되는 토지까지 재정적 부담을 내세워 적극적으로 매입하지 않은 것은 잘못이다. 특히 한국의 지배적 재정 패러다임이자 하나의 이데올로기가 되어버린 ‘재정건전성이라는 기준’이 방금 지적한 사례가 보여주듯 전략적으로 적용된다는 점에 대해서는 향후 비판적 검토가 필요하다. 한편, 토지소유자들이 국가와 지방자치단체를 상대로 왜 진작 부지를 매입하지 않았나 하고 질타하는 동안 시민들은 도시공원 실효문제에 대해 별 관심이 없었다. 그러나 ‘숲세권’이니 하는 희한한 말을 만들어낼 정도로, 자기 이익에는 투철하나 공동체적 삶의 재구성에는 이렇다 할 역할을 하지 못했던 부르주아지로서의 시민들이, 이제까지의 무관심에 벗어나 커먼즈 관리에서의 주체성을 발휘하지 못한다면 도시공원 문제는 앞으로 더 심각해질 것이다. 이렇게 안 되려면 도시 내 공간과 시설을 전부 국가나 지방자치단체가 주도하여 계획⋅결정하고 설치해온 역사와 관행을 반성하고, 시민들 스스로가 도시공간의 주인으로 나서야 한다. 시민들은 국가나 지방자치단체더러 ‘왜 그 땅을 매입하지 못하느냐’ 하고 비판만 하는 토지소유자들에게 만연히 동조할 것이 아니라 그들의 주장 속에 담긴 ‘신성한 소유권의 논리’에 자신도 매몰되어 있지 않은지 성찰해야 한다. 그러면서 동시에 국가의 재정지출행위가 드러내는 전략적 선택성을 비판해야 한다. 시민들은 국가의 예산집행에 영향력을 행사해야 할 뿐만 아니라 도시공원조성⋅유지기금이나, 도시의 사회적 가치 보존을 위한 연대 기금 같은 것을 자기 힘으로 만들어낼 수도 있어야 한다. 이것이 궁극적으로는 도시공원 정책에서 국가중심주의에서 벗어나는 길이기도 하다. 정치와 행정은 이런 방향으로 시민들의 성찰과 노력이 경주될 수 있도록, 도시공원 문제가 시민의 일이 될 수 있도록 적극적으로 협력하고 지원하는 법적⋅제도적 기반을 만들어나가야 한다. 도시계획의 역사가 이미 100년을 넘는 유럽 제 국가와 달리 한국의 도시계획의 역사는 1962년 도시계획법의 제정으로부터 기산해도 60년이 못된다. 공원법은 1967년에 제정되었는데, 그 역사가 이제 겨우 50년을 넘기고 있을 뿐이다. 1967년 이래 일관되게 법률은 도시공원을 도시경관을 보호하고 도시민의 건강과 휴양, 정서안정을 위한 장소로 이해해왔다. 그러나 ‘우리’에게 이런 공간은 절대적으로 부족하다. 한국의 도시계획은 역사도 일천하고, 계획으로서의 대내적⋅대외적 구속력도 약할 뿐만 아니라 민주주의적 정당성의 면에서도 문제가 많다. 일반적인 상식과 달리, 도시계획은 꼭 행정부가 수립해야 하는 것은 아니다. 입법부 혹은 법원 또는 법원 유사 기구가 이를 수립할 수도 있다. 혹은 위의 시스템을 섞을 수도 있다. 그런데 한국에서 도시계획은 행정부가 일방적으로 수립해왔다. 그 사이 지방의회의 관여 통로도 생기기는 했지만 도시계획에 대한 국민⋅주민이나 국민⋅주민 대표의 실효적 개입은 여전히 차단되어 있다. 도시계획은 ‘도시’라는 커먼즈를 관리하는 민주주의적 프로세스로 기능하지 못했다. 여기서 문제가 생겼다. 재산권은 사회적으로 구속된다는 헌법규정은 도시계획의 절차법적 시스템이 구비되어 있을 때, 그 헌법적 정당성이 완성된다. 적법절차원리가 그러하듯이 재산권의 사회적 구속성 원리도 실체법적인 의미와 함께 절차법적 의미로 이해해야 한다. 이런 것을 무시하고 일률적으로 20년이라는 기간을 관료주의적으로 설정한 ‘중앙’ 정부는 이 사태에 대해 전적인 책임이 있다. 사태가 이러하다면, IMF사태 이후의 위기 상황에서 충분한 심의와 검토도 없이 행정부의 결정을 추인해준 국회도 책임을 통감해야 한다. 국회는 이 문제를 논의할 특별위원회를 설치하여 과거 자신이 행한 ‘부진정’ 입법부작위로 인한 정치적 책임을 사후적으로라도 감당하는 모습을 보여주어야 한다. 논의를 위해 필요하다면, 국회는 20년으로 설정해둔 실효기간을 연장하는 조치도 취해야 한다. 이 경우 문제의 해결방향을 보상보호가 아니라 존속보호의 관점에서 잡아나가는 것은 필수다. 토지 소유자의 재산권 침해에 대한 보상보호만을 전면에 내세울 것이 아니라 누구라도 접근할 수 있는 동네공원에 대한 주민들의 이익을 헌법상의 재산권으로 포착하여 이를 존속보호의 관점에서 보장하는 방법도 동시에 고려해야 한다는 뜻이다. 이 후자의 측면은 오늘날 도시에 대한 권리의 한 내용으로 논의되고 있는데, 이런 식의 해법은 이미 캐나다의 정치철학자 맥퍼슨에 의해 주장된 바 있다. 바로 이러한 기반 위에서 기존토지소유권자의 불이익을 교정하는 여러 방안들- 특별회계, 기금, 녹지세 도입, 재산세 감면 등- 이 검토되어야 한다. 서구 역사에서 도시공원이 도입된 것은 산업혁명 이후다. 대량생산, 자본주의 발달, 경제성장과 산업 발달은 급격한 도시 팽창과 인구 증가를 초래했고, 이로써 주거, 노동, 교육, 위생 등 다양한 도시 환경 문제가 발생했다. 특히 열악한 도시환경에 따른 도시 공기 질의 급격한 악화, 노동자의 건강에 대한 위협이 심각했다. 도시공원의 조성은 이런 문제에 적극적으로 대응하기 위한 방안의 하나로 중요하게 논의되기 시작했다. 그 결과 1847년에 개장한 영국의 버큰헤드 공원은 “공적 재원이 투여된 세계 최초의 시민공원으로 인정되고 있다.” 한편, 공원의 조성은 프랑스 혁명이후 고조된 ‘앙시앙 레짐’에 대한 대중적 불만을 누그러뜨리는 역할도 했다. 독일에서 최초로 만들어진 도시공원은 뮌헨의 영국정원이다. 조성년도는 1791년이다. 프랑스 혁명 이후 유럽의 군주들은 농촌에서 축출되어 도시로 밀려난 노동자, 농민들을 위무할 그 무언가가 필요하다고 절감했다. 그래서 등장한 것이 독일에서는 ‘폴크스가르텐’이다. 그 전에는 이런 개념이 없었다. 베를린 중심부에는 이른바 가이드북에서 ‘유원지’라고 번역하는 루스트가르텐이라는 것이 있었을 뿐이다. 이것이 폴크스가르텐이 나오기 전의 공원 개념이었다. 루스트가르텐은 왕궁정원이지만 대중들에게도 개방된 정원, 그런 의미에서 ‘공’원의 원형인 셈이다. 루스트가르텐은 계몽군주의 하사품이다. 반면 폴크스가르텐은 처음부터 대중용으로 만든 정원이다. 여기서 더 나아간 것이 폴크스파크이다. 이것은 말 그대로 인민공원이다. 베를린에서는 대략 19세기 말에 폴크스가르텐이 폴크스파크로 바뀌기 시작했다. 이처럼 서구의 역사를 통해서 우리는 공원 등 공간의 구성 자체가 하나의 이념적 의미를 갖고 있음을 확인할 수 있다. 칼 슈미트는 에서 법적⋅도덕적 질서와 같은 이념적인 것도 공간질서에 뿌리내리고 있다고 말한 바 있다. 그러므로 법질서에서 가장 중요한 기초는 공간질서를 어떻게 형성하느냐하는 것이다. 국가는 공간질서를 만들어낼 수 있는 행위자이다. 국가가 그 일을 하지 않는다면 국민은 국가의 존재이유를 물을 수밖에 없다. 도시공원 문제를 해결하는 새로운-그러나 이미 존재하고 있는 해결책은 사적 소유권에 대한 과도한 보호로 일관해온 식민지 시대 이후 ‘우리’의 도시법질서를 새로운 공간질서 위에 기초지우는 하나의 기점이 될 수 있을 것이다.