우리나라 남·북극 기본계획 통합방안과 평가 document_id A220623200363

우리나라의 북극정책은 2013년 북극이사회 옵서버 가입 후속으로 수립된 북극정책기본계획(2013~2017)과 북극활동진흥기본계획(2018~2022)이 대표한다면, 남극정책은 이보다 훨씬 앞선다. 우리나라의 남극정책이라 할 수 있는 5년 단위 ‘남극연구활동진흥기본계획’은 지난 2004년 제정된 남극활동및환경보호에관한법률에 의거 2006년에 1차 계획이 수립된 후 현재까지 총 3차에 걸쳐 수립되었다. 따라서 제1차 남극연구활동진흥기본계획(2007~2011)이 북극정책기본계획보다 7년 앞서 수립된 셈이다. 이 남극기본계획이 수립된 배경에는, 북극만을 대상으로 한 국제규범은 아직도 미형성된 반면, 1959년 남극조약이 체결되었고, 우리나라도 1970년대부터 남극활동을 시작하여 남극활동의 범위가 점차 확대되면서 국제규범에 부합하는 법적 기반이 필요했기 때문이다. 우리나라는 1970년대 남극에 크릴시험 조사선 파견을 시작으로 1986년 남극조약 가입, 1988년 남극세종과학기지 건설을 기점으로 남극 연구활동을 본격화하였다. 또한 1998년 남극환경의 포괄적인 보호를 위한 마드리드의정서가 발효되면서 같은 해에 우리나라도 동 의정서에 가입하는 등 남극을 관할하는 국제규범 준수 및 이행의 일환으로 국내 남극법률 제정과 이에 기반한 기본계획이 수립되었다.한편, 안상수 국회의원 대표발의로 2016년 국회에 제출되어 국회에 계류 중인 극지활동 진흥법(안)의 제6조는 남북극을 통합한 극지활동진흥기본계획 수립을 명시하고 있고, 정부가 2018년 수립한 북극활동진흥기본계획에서도 국내 역량강화를 위해 남극과 북극 별도로 수립되고 있는 기본계획을 통합한 ‘극지 종합계획’ 수립을 포함시켰으며, 또한 해수부가 2018년 발표한 ‘2050 극지비전’에는 우리나라의 남북극 통합 장기극지정책 청사진이 담겨 있다. 이처럼 정부의 남북극 기본계획 통합추진 노력이 본격화된 상황에서, 본 연구는 우리나라 남극정책 출범 역사와 현황을 기존 연구를 통해 살펴보고, 북극정책 현황과 비교분석을 하였다. 이어 남북극의 기본계획 구조와 내용을 비교분석하여, 세 가지 방식으로 통합방안을 제시한 후 시사점을 제시했다. 분석 결과, 과학분야에서는 남북극 통합에 따른 시너지가 창출되나 나머지 분야에서는 북극중심의 내용으로 기술되어 비대칭 형태를 갖고, 통합 경제활동 계획은 자칫 남극에서 경제활동 강화라는 오해를 국제사회에서 줄 수 있다는 우려가 있어 통합 시 충분한 검토가 필요하다. 정부의 남북극통합기본계획 추진과 관련해, 해외연구사례를 살펴본 결과 남북극을 통합한 극지정책을 추진하거나 이를 분석한 연구사례가 거의 없었고, 남북극 실정에 맞게 각각의 차별화된 전략을 구사하였으며, 이에 남북극 차별화 정책에 대한 연구분석을 한 연구사례가 대부분이었다. 따라선 이런 점을 고려할 때 통합기본계획의 추진은 전략적으로 재검토가 필요하며, 또한 아직 우리나라가 극지분야 활동이나 연구에서 아직도 선진국과의 격차가 있는 점을 고려하여 통합기본계획에 대한 추진이 이러한 격차를 줄일 수 있는 지 여부도 고려되어야 할 사안이다. 이런 관점들이 고려된 후 통합기본계획이 추진된다고 할 때, 본 논문은 현재 상황과 수립된 계획들을 기반으로 하여 통합방안의 아이디어를 제시하였다. 먼저 우리나라의 남극정책으로 대표되는 ‘남극연구활동진흥기본계획’은 1950년대부터 국제사회가 남극의 보호와 과학활동을 위해 체계화한 국제규범의 틀에 대한 대응과 협력을 위해 제정된 남극활동 및 환경보호에 관한법률에 기반하여 수립된 법정 국가계획이다. 반면, 북극활동진흥기본계획은 남극과 같은 국제법적 틀이 아닌 북극권 국가 간의 반폐쇄적인 거버넌스 체계인 ‘북극이사회’라는 외교적인 포럼에 공식 참여하면서, 이에 대응하고 협력하기 위해 정부가 수립한 비법정 기본계획이다. 이처럼 우리나라의 남북극 기본계획은 출발 성격부터가 다르지만 아직까지 남북극 기본계획이 원거리이자 혹한기후의 미답지역에서 과학연구 및 연구인프라 구축이 각 기본계획의 중심에 자리잡고 있다. 또한, 정부 간 국제기구 대응과 협력, 그리고 관련 극지활동을 지원하기 위한 제도 기반구축과 인력양성, 대국민 인식제고 등이 공통과제로 제시되어 있다. 이와 함께 북극에서 경제활동 참여가 이제 막 도약 시기에 접어들었고, 남극에서도 수산업과 같은 일부 경제활동과 함께 극지바이오 산업을 주제로 한 연구가 진행되고 있어 우리나라의 극지경제활동 분야가 더욱 확대될 것으로 예상된다. 그래서 기본계획을 통합할 경우 정책적 시너지가 창출될 것이며, 더욱이 극지활동진흥기본계획에서 두 기본계획의 통합이 세부과제에 포함된 만큼 앞으로 정부에서 계속 통합계획 추진을 할 것이다. 그러나, 남극연구활동진흥기본계획은 법정계획이고 북극 기본계획은 비법정계획이어서 두 기본계획 간의 통합이나 북극 기본계획 추진의 당위성 및 기반을 제공하기 위해서는 관련 국내법 제정이 시급하다. 이에 남·북극 통합기본계획을 담은 극지활동진흥법이 이미 국회에 제출되어 있으나, 현재 법사위에 계류된 상태이며, 해양수산부도 ‘2050 극지비전’ 선언을 통해 장기적인 차원의 남북극 통합정책의 의지를 표출하였다. 이같은 배경하에서 본 연구는 향후 우리나라 남북극 통합기본계획 수립의 학문적 기반을 제공하기 위해 우리나라 남극 기본계획 출범의 국제적 배경과 연혁 그리고 3차까지 수립된 기본계획의 내용을 분석하였다. 그리고 가장 최근의 남극 기본계획인 제3차 남극연구활동진흥기본계획과 가장 최근의 북극 기본계획인 북극활동진흥기본계획을 통합하는 시도를 하였다. 첫 번째로 선행연구에서 수립된 ‘우리나라 북극정책 모형’을 기준으로 두 기본계획의 세부과제들을 분류하여 나열하였으며, 두 번째로는 해수부가 2018년 수립한 ‘2050 극지비전의 7대 정책방향’을 기준으로 하여 두 기본계획의 세부과제를 분류하여 분석하였다. 그리고 마지막으로는 ‘극지에서의 미래 20개 도전과제’를 기준으로 세부과제를 분류하였다. 먼저, 우리나라 북극정책 모형이 제시한 4대 축을 기준으로 남북극 기본계획을 통합할 경우 과학분야는 남북극 분야가 비슷한 비중을 차지할 것으로 보이나, 국제협력 강화, 경제 비즈니스 창출, 기반 구축 등 다른 부문에서는 정치, 경제, 산업 등 당면 과제들이 훨씬 다양한 북극 기본계획의 과제들이 많은 비중을 차지할 것으로 보인다. 이는 남극연구활동진흥기본계획이 과학연구 중심이어서, 이같은 분석 결과는 당연한 결과라 할 수 있다. 두 번째로 2050 극지비전 상의 7대 정책방향을 기준으로 남북극 기본계획의 세부과제를 재분류하였다. 그 결과 7대 정책방향 중 5대 정책방향, 즉 ‘극지의 지속가능한 개발과 자원의 합리적 이용’, ‘극지환경보호를 위한 국제사회 노력에 동참’, ‘극지로부터의 기후변화에 선제적 대응 정책 추진’, ‘극지연구 혁신과 실용화 성과 창출’, ‘남극 내륙 제3 과학기지 등 연구인프라 확충과 전문인력 양성’ 등에는 남북극 기본계획상의 해당 세부계획들이 고루 포함되었다. 한편, 나머지 2개 정책방향 중 ‘극지와 상생하는 미래신산업 육성’에는 남북극 기본계획을 합하여 1개 세부과제만이 직접 포함되었으며, ‘북극 원주민 등 지역사회와의 교류 확대 및 신뢰 구축’에는 남북극 기본계획의 세부과제 중 제목만을 기준으로 직접적인 해당 과제가 없었으나, 북극이사회 협력사업 추진 등 다른 정책방향에 포함된 북극원주민 연계 사업이 일부 해당됨을 확인하였다. 따라서 통합 기본계획이 향후 추진된다면 7대 정책방향에 맞게 다양한 세부과제들이 개발되거나, 또는 현재 제시된 세부과제들이 편중되지 않고 포함될 수 있도록 7대 정책방향에 대한 검토가 수정이 필요하다고 할 수 있다. 마지막 세 번째 통합방식인 ‘극지에 대한 미래 20개 도전과제’를 중심으로 세부과제를 나열했을 때, 상당 부분의 내용이 연계되어 있음을 확인하였다. 이는 극지에 대한 도전과제 해결형 형태로 세부과제를 개발하고 추진·평가할 수 있다는 장점을 확인하였다. 이상의 3가지 통합방식 즉, ‘북극정책 모형의 4대 축’과 ‘2050 극지비전의 7대 정책방향’, 그리고 ‘극지의 미래 20개 도전과제’ 모두 남북극 기본계획 통합을 위한 이상적인 분류기준을 제시하고 있다고는 할 수 없으나, 향후 남북극 기본계획 통합을 위한 아이디어를 제시했다는 측면에서 의미가 있다고 할 수 있다. 또한 과학분야의 경우를 예로 들면, 남북극의 세부과제를 통합하여 수행할 경우, 기후·환경변화나 극한환경 연구에서 남북극에 대한 개별 성과 및 데이터를 상호 공유하고 협력하여 성과의 시너지를 기대할 수 있으므로, 남극과 북극의 이분적법 세부과제 수립이 아닌 통합적 관점으로 세부과제들이 개발되어야 할 것이다. 이는 남극과 북극으로 구분하여 세부계획을 개발하기보다 ‘극지’라는 용어로 통합 세부과제를 제안하는 방식이 될 것이다. 그리고 만약 통합극지계획이라는 용어로 기본계획이 수립될 경우 ‘극지경제분활동 분야 계획’은 자칫 우리나라가 남극에서도 경제활동 강화라는 계획으로 국제사회에 우려를 낳을 수 있어 사전에 충분한 검토가 요구된다. 또한 2050 극지비전의 7대 정책방향을 기준으로 남북극 기본계획의 세부과제를 구분해 본 결과를 검토한 결과, 7대 정책방향의 내용 자체가 더 정교하게 용어가 다듬어지고 상호 배타성을 명확히 갖도록 개선된다면, 남북극 통합기본계획의 기준틀로서 더 큰 의미를 갖게 될 것이다. 이와 함께 극지통합계획이 수립될 경우, 평화적인 목적의 이용을 추구하는 남극에 대해서 한국이 개발정책 추진이라는 오해와 경계심을 국제사회에 심어줄 수 있으므로, 계획 수립 시 세밀한 연구분석과 충분한 검토가 필요하다. 끝으로, 이 같은 남북극 통합계획이 실현되기 위해서는 관련 법률 제정이라는 조건이 선행되어야 한다. 즉, 극지 과학연구를 비롯하여 정치, 외교 경제, 문화 등 다양한 방면에서 비약적인 발전을 통한 국익확보 및 국가위상을 제고하기 위해, 정부가 극지 중장기 계획을 체계적이고 안정적으로 수립할 수 있는 법적 기반 마련이 절실하다고 하겠다. 또한 통합기본계획을 추진하기 전에, 중국과 일본, 유럽 등 비북극권국가들과의 극지정책 비교를 통해 우리나라 극지정책 개선방향에 대한 시사점을 도출하는 후속 연구가 필요할 것이다.