사회협약정치의 성공적 작동을 위한 사회적 파트너십과 합의제 정치 모델의 상호 연관성 및 제도적 조건 doc_id CNTS-00047966159_2

사회경제적 이슈에 관한 협의와 공동결정을 통해 도출한 사회협약은 이익결사체 당사자 간에 체결될 수도 있다. 우리는 이를 사회적 파트너십(social partnership)이라 지칭한다. 사회적 파트너십은 정책협의와 개념적 차별성을 보인다. 즉 그것은 이익결사체 간의 상호작용에 무게가 주어진다. 이익결사체 간의 상호작용에 있어 일방의 이익이 타방의 이익보다 크지 않은 대칭적이고 공정한 이익분배, 그리고 일방이 타방에 주는 불이익이 결국 자신의 자승자박적 부메랑으로 인식 되는 정도로 상호의존적이고 공생적(symbiotic) 관계가 존재할 때 사회적 파트너십이 발생한다. 기능적 이익결사체 간의 협력에 바탕을 둔 사회적 파트너십은 국가주의가 상정하는 하향식 의사결정 방법은 물론, ‘경쟁적 이익표출과 분산적 그룹 협상 과정’이라는 다원주의적 의사결정 방법보다 ‘거래비용(transactional costs)’을 감소시킬 수 있다. 정치사회에서 ‘온건한 계급정치(moderate class politics)’가 제도화되어 있느냐의 여부가 사회협약정치의 성패에 영향을 미친다. 영국과 프랑스를 제외한 서유럽 대부분의 국가들에서 사회협약정치가 성공적으로 작동한 것은 사회민주주의 진영과 보수 진영으로 편성되어 있는 정당구도에 기초한 ‘온건한 계급정치’ 에 연유한다. 특히 사회협약정치의 성공적 작동은 친노동자 정당의 정치적 진출 정도와 연관이 있으며 강력한 친노동자 정당은 노조가 계급타협 전략을 채택했을 경우 발생하는 비용(예컨대 임금인상 자제)을 국가에 의한 간접소득 이전으로 보상받게 해준다. 서유럽 소국들의 경우 좌·우 균열에 기초한 정당정치는 전국적 차원에서 정치 갈등의 온건한 이념화를 실현하고 정당정치의 양극화를 방지 했다. 신생민주주의 공고화에 성공한 스페인의 정당정치는 ‘온건한 계급정치’를 통해 계급· 계층 갈등의 제도화에 기여함으로써 사회협약정치의 작동을 성공시켰다. 이익결사체 간의 협의에 기초하는 사회협약정치는 정당들 간의 협의에 기초한 합의제 정치(consensual politics)와 병행하여 발전된다. 따라서 사회협약정치는 다수제 정치 모델보다는 합의제 정치 모델과 제도적 친화성을 갖는다. 이런 점에서 볼 때 서유럽에서 다원주의 노사정 관계를 지향하는 영국은 양당제 도와 ‘최소승리 1당내각’을 특징으로 하는 다수제 정치를 선택하고 있는 것과는 달리 사회협약정치를 지향하는 서유럽 소국들은 정당명부식 비례대표제, 다당 간 연립정부, 연방제적 분권화 등의 제도적 장치들을 내장하는 합의제 정치를 선택하는 경향이 있다. 합의제 정치 모델은 네덜란드, 벨기에, 오스트리아, 스위스 등의 게르만유럽 소국들에서처럼 사회적 균열이 존재하는 나라에서 소수세력을 배제시키는 것이 아니라 의회와 정부로 합류시키는 정치체제에서 제도화된다. 이런 제도에서 정치행위자들은 수에 의한 지배가 아니라 협상에 의한 타협을 지향한다. 합의제 정치의 제도적 장치들은 특히 노조와 사민주의 정당으로 하여금 정부의 정책결정 과정에 협력적으로 참여할 수 있게 해 주는 기회를 제공함으로써 계급·계층 갈등을 제도화시키는 사회협약정치를 성공적으로 작동시키는 데 기여한다. 사회적 파트너십과 합의제 정치 간에는 차이가 존재하지만 동시에 몇 가지 중요한 유사점도 존재한다. 양자는 ‘타협문화(culture of compromise)’를 공유한다. 두 시스템에서 엘리트들 간에 갈등과 대립보다는 협력과 타협이 상생의 게임으로 이어질 수 있으며 전체가 부분의 총화 이상이 되는 시너지 효과를 창출할 수 있다. 합의제 정치 시스템과 사회적 파트너십 시스템은 개념적 친화성(conceptual affinity)을 갖는다. 바꿔 말하면 양자간에 구조적 유질동상(structural isomorphism)이 존재한다. 합의제 정치 시스템과 사회적 파트너십 시스템은 모두 권위주의적·다수결주의적 의사결정 양식보다는 협력적·타협적 의사결정 양식을 지향하는 엘리트들의 성향을 필요로 한다. 사실 경험적으로 합의제 정치와 사회적 파트너십은 동시에 발생했다. 오스트리아에서 단일 정당에 의해 통치되었던 1966～83년에도 합의와 타협의 정치는 지속되었다. 다만 그러한 정치는 정당 영역으로부터 이익그룹의 영역으로 이동했을 뿐이다. 국가와 사회의 관계에 대한 이론적 패러다임에는 다원주의론(또는 시장주의론)이 존재한다. 다원주의론은 사회가 자유경쟁적 시장 논리에 따라 작동하면 ‘보이지 않는 손’에 의해 균형과 조화를 이루는 자기조정적 메커니즘(self-regulating mechanism)과 항상성(homeostasis)이 실현될 수 있음을 전제한다. 이런 관점에서 다원주의 패러다임은 몇 가지 이론적 가정을 제시한다. 첫째, 국가의 개입 없이 사회가 스스로의 조절능력을 보유하고 있기 때문에 최소한의 국가를 지향한다. 둘째, 시민들의 정책선호성은 자유경쟁하는 정당이나 이익집단의 중재과정을 통한 경쟁선거 메커니즘의 틀 안에서 정책형성자에게 전달되는 것으로 가정한다. 마지막으로 다원주의는 시민사회에 수평적이고 대등하게 자유경쟁하는 이익 결사체들이 존재하며 정치과정을 그들 이익결사체의 요구와 이익이 여과·조정 되는 정치시장으로 인식한다. 정책과정이라는 측면에서 본 다원주의 정치에서는 이해관계자들이 정책결정 및 집행 과정에 영향을 미치지만 궁극적으로는 정부가 법적 구속력을 가진 집행 권을 통해 공공정책을 결정한다. 이는 다원주의적 정책결정 시스템의 본질이다. 바꿔 말하면 다원주의 정책결정에 이익결사체들이 때로는 영향력을 크게 발휘하기도 하지만 정부는 여전히 정책의 최종 결정자인 것이다. 그러나 어떤 영역의 공공정책(예컨대 재정정책· 통화정책· 산업정책· 무역정책· 노동시장정책· 고용정책 · 사회복지정책· 지역정책 등)은 정부와 이해관계자들(사용자단체 및 노동단체 등) 사이의 공개적인 협상을 통해 이끌어낸 공식적· 비공식적 사회협약의 산물이다. 이것이 정책협의(policy concertation)이다. 정책협의는 서유럽에서 국가에 따라 상 이한 제도적 형태를 띠지만 그 본질은 정부가 공공정책의 형성 및 집행에 있어 최종적인 결정자가 아니라는 점에서 동일하다. 정책협의와 사회적 파트너십에 기초하는 사회협약정치의 작동, 즉 발생, 지속, 위기, 변화, 성공과 실패를 설명하는 관련 기존 이론은 다양하다. 우선 전략적 선택론(strategic choice theory)이 있다. 이는 행위자가 상대방의 대응(반응)과 선택을 고려하여 주어진 조건에서 합리성, 의도성(intentionality), 인식, 감성에 따라서 자 신의 이익이나 목적을 최대화하거나 충족시키는 전략적· 합리적 선택을 한다고 가정한다. 전략적 선택론을 통해서 본 사회협약정치는 관련 행위자들의 가치체계, 이데올로기, 이익, 목적, 선호를 반영하는 전략적 선택 및 행동에 의해 작동된다. 결국 이러한 접근은 정책협의와 사회적 파트너십에 참여하여 이익과 목적을 최대화하려는 노동, 자본, 정당, 국가 등 정치행위자들이 선택하는 전략적 행동에 분석의 초점을 맞춘다.