지식 기반 경제 시대의 기술혁신 전략으로서 전문외국인력 유입의 필요성과 정책적 쟁점 및 주요 국가의 사례 doc_id CNTS-00049140529_1

최근 경제의 글로벌화와 함께 국경 없는 무한경쟁의 시대를 맞이하면서 기업들의 기술혁신 패러다임에 큰 변화가 발생하고 있다. 그 흐름 중 하나가 기술혁신전략의 국제화이다(송종국 외, 2002). 기술혁신 전략의 국제화는 선진기술의 확보와 외국 현지의 수요에 적합한 제품 개발 등을 위해 국내의 기술혁신역량 뿐 아니라 해외의 기술혁신역량까지도 적극적으로 활용함을 의미한다. 기술혁신전략의 국제화 방안으로는 외국 현지 연구소의 설립, 외국기업과의 전략적 제휴 등 여러 가지가 있지만, 그 중 하나가 연구개발 및 기술혁신을 담당하는 전문외국인력의 직접 고용 및 활용이다. 세계적으로 전문외국인력의 유입에 대해서는 대체로 우호적 분위기가 존재한다. 미국의 경우 최근 전문외국인력에 대한 합법적 유입가능성을 높이고 있고, 캐나다, 영국, 아일랜드, 독일, 오스트레일리아, 이스라엘, 남아프리카, 오스트리아, 뉴질랜드, 말레이시아, 싱가포르, 홍콩 등 다른 세계 주요 국가들도 전문외국인력의 유입을 위해 이주 및 조세정책을 완화할 계획을 발표하고 있다. 일본처럼 저숙련 외국인근로자의 유입에 대해서는 정책적으로 규제를 하는 나라들도 전문외국인력에 대해서는 문호를 개방하고 있다. 21세기에 들어와서 많은 국가들이 전문기술 인력 자원을 확보하고자 하는 정책적인 노력을 경주하고 있다. 20세기를 지나면서, 선진국가의 경제 구조는 전반적으로, 제조업이 국민 경제에 차지하는 비율이 낮아지고, 서비스업의 비중이 점점 커지고 있다. 특히, 21세기를 맞아 지식위주 경제 (knowledge-based economy)의 성장의 원동력은 많은 교육과 경험이 축적된 전문 인력을 요구하는 고급 제조업과 서비스 산업, 예를 들면, 의료, 연구, 금융, 비지니스, 교육, ICT (Information and Communication Technology)등의 부문 등에서 더 많은 고부가가치를 창조함으로서 생길 것으로 예측된다. 미국, 캐나다, 서부유럽의 컴퓨터, 소프트웨어, 생물의학, 통신분야에서 외국태생 과학자와 엔지니어의 비율은 급속히 증가하고 있다. 이들 분야에서 고용되는 고숙련 노동자의 수가 증가함에 따라 해당국가의 자국노동자와 고용자 사이에는 뜨거운 논쟁이 발생했다. 그럼에도 불구하고 경제성장과 노동력 부족에 대한 사용자의 압력으로, 미국과 서부유럽의 정부들은 최근까지 고숙련 외국노동자들에 대한 입국을 법적으로 허가하여 왔다. 전문기술 외국인력의 유입에 관한 정책적 쟁점은 크게 2 가지로 요약될 수 있다. 하나는 전문인력의 부족이 실제로 존재하는가에 있다. 실제로 전문인력이 부족한 경우에는 그로 인한 경제의 병목 현상이 전문외국인력의 도입에 의해 제거된다면 그것은 국민경제에 유익한 조치가 될 것이다. 그러나 해당 전문인력이 실제로 부족한 것이 아닌 경우에는 그 직무의 임금을 떨어뜨리고 그럼으로써 그에 적합한 인력의 배출을 억제하는 시장교란 작용을 할 것이다. 다른 하나는 적절한 전문외국인력을 어떻게 유입할 것인가의 문제이다. 오랜 이주정책의 경험을 가지고 있는 미국 등 일부 국가들을 제외하면 대부분의 국가에서 전문외국인력에 대한 문호개방정책에도 불구하고 전문외국인력의 유입이 충분하게 이루어지지 못하고 있다. 이상의 논의에서 알 수 있듯이, 전문외국인력의 유입에 관한 정책은 그들에 대한 문호개방과 그 제도의 악용 가능성 차단이라는 상호 모순적인 두 가지 목표를 가지고 있다. 이러한 두 가지 모순적 현상이 우리나라에서는 어떻게 발생하고 있는지, 그 중 어느 측면이 주요한 문제인지를 살펴보기 위해 실태조사를 실시하였다. 앞에서 논의한 바와 같이 전문외국인력의 유입에 관한 정책적 쟁점은 크게 2가지로 요약될 수 있다. 하나는 전문인력의 부족이 실제로 존재하는가에 있다. 실제로 전문인력이 부족한 경우에는 그로 인한 경제의 병목현상이 전문외국인력의 도입에 의해 제거된다면 그것은 국민경제에 유익한 조치가 될 것이다. 그러나 해당 전문인력이 실제로 부족한 것이 아닌 경우에는 그 직무의 임금을 떨어뜨리고 그럼으로써 그에 적합한 인력의 배출을 억제하는 시장교란 작용을 할 것이다. 이러한 찬반 양론 속에서 하이테크 산업의 경영자들은 필요한 전문 기능과 경험을 가진 자국 태생 근로자들의 공급이 지금 당장, 그리고 예측 가능한 미래에 산업의 수요를 충족하지 못해서 국제적 전문인력풀에 대한 접근성을 높여야 한다고 주장하는 반면, 비판가들은 전문인력의 부족은 낮은 임금으로 원하는 유형의 근로자를 찾을 수 없음을 의미하는 것으로서, 전문인력의 부족은 젊은 저임금 근로자의 유연한 고용에 대한 고용주들의 선호도에서 비롯된 것이라고 비판하고 있다. 미국은 세계에서 가장 활발하게 다른 국가의 전문 기술 노동자를 흡입하고 있는 나라이다. 실제적으로 미국의 이민정책은 크게 두가지에 중점을 두고 있는 데, 첫째는 가족관계에 의한 초청에 의한 이민과 두 번째로는, 고숙련 노동자를 선택적으로 받아들이는 이민 정책을 취하고 있다. 그러나 캐나다나 유럽의 여러 나라에 비해서, 비교적 가족관계에 의한 초청을 더 중요시하고 있다고 할 수 있다. 그러나 미국 경제의 역동성은 전 세계의 사업가, 관리인 뿐만 아니라, 과학자, 기술자등의 전문 기술인들도 많이 흡수하고 있다. 미국으로의 두뇌유입은 다양한 채널을 통해서 이루어지고 있다. 첫째는 미국의 대학을 통한 채널이다. 미국의 대학에서 박사학위를 받은 많은 과학 기술자들, 특히 중국이나 인도등의 개발도상국 출신들은 삼분의 이 정도가 미국에서 정착하기를 원하는 것으로 집계되어 있다. 미국의 이민 정책중 고용관련 이민(employment-based immigration)은 숙련인력의 유치에 주안점을 두고 있는데 연간 140,000명으로 인원이 제한되어 있다. 취업이민은 전문기술인력에 집중되어 있으며, 비숙련근로자와 그 가족을 위해서는 1만 건의 비자만이 유보되어 있다. 단기체류를 목적으로 합법적으로 입국하는 외국인은 비이민자(nonimmigrants)로 분류되는데, 모든 비이민 프로그램은 수요 주도적이며 미국 사용자는 외국인 근로자를 대신해 외국인초청장(청원서)을 제출해야 한다. H-1B 제도를 제외한 대부분의 프로그램은 숫자상의 제한을 두지 않는다. 전문기술인력의 이동과 직접적으로 관련되는 H-1B 프로그램을 보면 한도를 필요에 따라 대폭 확대하여 왔음을 알 수 있다. 고숙련 노동자들의 이민에 관한 많은 정책논쟁은(특히 미국에서) 대부분 고숙련 노동자 부족 현상이 실제로 존재 하느냐에 초점이 맞춰져 왔다. 기업들은 그들을 고용하는 자국의 고숙련 노동자들의 현재와 미래의 공급이 그들의 기준에는 너무 부족하므로, 노동력 부족 현상을 막기 위해 세계적 고숙련 노동자의 이동을 더욱 용이하게 해야 한다고 주장한다. 이민 전문 변호사들과 하이테크(high-tech) 산업의 전문가들은 인재 확보를 위한 전쟁이 진행 중인 상황에서 미국은 세계적인 경쟁력을 유지하기 위해 전 세계에 포진해 있는 최고의 노동자들에게 접근할 수 있는 노선을 확보할 필요가 있다고 주장한다. 이러한 주장은 고숙련 노동자들의 공급에 있어서 고령화의 의미에 대한 허드슨 연구소의 논문(Judy and D'Amico 1997), 그리고 전 세계적으로 공표되는 미 상무부(office of Technology Policy 1997)와 미국의 정보기술협회(1997)의 리포트에서 지지되고 있다.