독일의 외국인력 도입 역사와 수요 조절 정책 및 관련 행정 체계 doc_id CNTS-00049140529_9

독일은 고용허가제에 의해 외국인근로자를 도입하는 수요주도적 제도(demand driven system)를 시행하고 있는 대표적인 국가이다. 독일은 1950년대 중반부터 외국노동력을 도입하여 국내노동력의 부족을 해결해 왔는데, 1955년 12월에 이탈리아 정부와 국가간 협약을 체결하여 농업분야에 이탈리아 근로자를 도입하면서부터 외국인근로자를 도입하기 시작하였다. 지속적인 경제의 고도성장으로 노동력에 대한 수요가 증가하였으나 1961년에 베를린 장벽이 세워진 후 동독탈주자들이 서독으로 이주하는 것이 불가능해짐으로써 노동력의 부족현상이 심화되었다. 1961년에는 55만개 이상의 일자리가 채워지지 않을 정도로 노동력이 부족하여 사업장이 마비되고 생산이 제한되는 등 지속적 경제성장을 보장할 수 없는 상황이었다. 산업별로는 특히 건설업과 제조업 분야의 노동력 공급부족이 극심하였다. 독일정부는 노동력이 부족한 지역과 산업분야에 외국인근로자를 적극적으로 유치하기 위하여 1960년에 그리스와 스페인, 1961년에 터키, 1963년에 마르코, 1964년에 포르투갈, 1965년에 튀니지, 1968년에 유고슬라비아 등과 국가간 외국인력 도입에 관한 협정을 맺어 매년 수십만 명씩의 외국인력을 도입하였다. 이에 따라 독일의 노동시장에 투입된 외국인 근로자수는 1965년에 백만 명을 넘었으며 1973년에는 2백5십만 명에 달하였다. 이 시기에 도입된 외국인력은 소위 초청근로자(guest workers)로서 이들은 “교체순환원칙(rotation principle)”에 따라 특정 직업과 특정사업장에 우선 1년간 독일에서 일할 수 있는 고용허가서를 받아 입국하고 최장 3년까지 고용허가의 연장이 가능하였다. 독일에 체류하는 외국인의 숫자가 급증하자 독일정부는 1973년 11월 23일에 EEC 회원국 이외 국가들로부터의 외국인력 도입을 정지(Anwerbestopp)하였다. 또한 고용허가서를 새로 발급하거나 유효기간을 연장할 경우에는 국내 노동시장의 상황을 철저히 조사하도록 하고, 고용허가 유효기간을 최장 1년으로 제한하며, 고용허가는 반드시 특정 직업, 특정 사업장에 종사하는 것을 전제로 발급하도록 하였다. 그런데 독일은 1989년 말부터 동유럽의 개별국가들과 외국인력 도입에 관한 국가간 협약을 체결하여 외국 노동력을 도입하고 있다. 이들은 고용허가제에 근거하여 독일에서 근로할 수 있는데, 독일이 동유럽 국가들로부터 노동력을 도입하는 목적과 배경은 1960년대와 1970년대 초의 외국인력 도입과는 근본적으로 다르다. 이는 국내 노동력 부족을 해결하기 위해서라기보다는 동유럽국가들을 서유럽에 통합하고자 하는 정치적 동기에 의한 것이라고 분석되고 있다. 독일은 외국인력에 대한 수요를 통제하기 위해 많은 노력을 기울이고 있는데, 그 방법을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 신규 외국인력 도입 근거나 업종, 산업, 직업, 규모 등을 제한함으로써 원칙적으로는 외국인력 수요와 공급을 차단하고 있다. 둘째, 단순노동에 종사하는 외국인력은 단기간취업을 전제로 하고 특정산업(계절근로자와 전시장설치보조)에 한정함으로써 외국인 단순 인력에 대한 수요를 제한한다. 일반 산업분야에서 단순노무직에 대한 노동력수요는 외국인력을 도입하지 않더라도 이미 독일에 거주하고 있으면서 취업 가능한 외국인(특히, 난민, 귀환한 재외동포 및 그 후손) 노동력으로도 공급이 초과되고 있는 상태이다. 셋째, 외국인 전문인력에 대해서는 이들이 독일에 취업할 수 있는 조건을 강화하고 전문인력을 고용하는 사업장에 대해서도 사업장이 갖추어야 할 조건을 강화함으로써 수요와 공급의 질적 향상을 기하고 있다. 고기능인력(highly qualified persons)에 대해서는 엄격한 요건이 요구되는 정주허가(the settlement permit; Niederlassungserlaubnis)를 받을 수 있도록 하고 있고, 나아가 그와 함께 독일에 온 가족들은 고용의 기회를 얻을 수 있다는 혜택까지 부여하고 있다. 특별한 기술적 지식을 지니는 과학자, 탁월한 지위에 있는 교수․과학자, 상당한 수입을 받는 특별한 직업경험을 지닌 전문가․간부임원의 경우 인정되는 고기능인력의 정주허가에는 독일에서의 생활방식과 통합되고 있다고 인정되어야 한다는 점이 부가되어, 사회적 통합의 관점이 개정법에서 중요시되고 있음을 알 수 있다. 이에 비하여 자격이 없는 자(unqualified persons)나 저기능을 갖추고 있는 자(persons with low qualifications)에 대한 모집 금지는 여전히 유지되며, 중기능을 지니고 있는 자(qualified persons)에 대한 취업 허가도 여전히 금지되지만 예외적으로 개인적 고용에 공공의 이익이 존재하는 경우에는 합법화되고 있다. 넷째, 외국인력에 대한 수요와 공급이 많은 산업에 대해서는 수요와 공급 조건을 제한하며 사업장별로도 외국인 근로자를 고용할 수 있는 규모(할당제)를 정하고 있다. 다섯째, 국내 기업체들이 같은 근로조건이라면 굳이 외국인을 채용할 필요가 없도록 외국인 근로자의 임금과 근로조건을 국내인과 동일하도록 법에 정했을 뿐만 아니라 이를 준수하도록 강제함으로써 비용 절감을 동기로 하는 외국인 노동력 수요를 억제한다. 여섯째, 외국인력에 대한 수요와 공급이 연방노동청을 통해 조절될 수 있는 체제를 갖추고 있다. 국내기업체가 제3국의 외국인 근로자를 채용하고자 할 때는 반드시 지역노동사무소(Arbeitsamt)에 “외국인 근로자 모집(채용)신청”을 하여 허가를 받도록 하고 있으며, 내국인 채용이 가능한 경우에는 내국인을 고용하도록 강제하며, 신규입국 외국인 근로자에 대한 일자리 중개를 연방노동청만이 할 수 있다. 최근 독일에서는 외국인력 도입에 있어서 외국인력 도입정지 대신에 노동력의 이주를 조절하는 정책으로 전환하려는 움직임이 있어 왔는데, 이는 다음에 살펴보는 개정법 내용으로 이어진다. 외국인의 입국 및 체류를 비롯한 일반적인 외국인정책에 관해서는 연방내무성이 담당한다. 연방내무성은 외국인정책과 관련하여 시행령을 마련하고 기본원칙을 정하며 주 정부를 상대로 행정지침을 내릴 수 있지만, 구체적 시행에 있어서는 주 정부의 권한이 크다. 외국인관리국은 통상적으로 시별로 설치되어 있는데 주 정부의 산하기관으로서 외국인에 대한 체류허가 발급을 담당한다. 외국인을 노동력으로 도입하는 정책은 고용정책을 관장하는 연방경제노동부가 담당한다. 연방경제노동부는 외국인력 도입에 관한 정책을 총괄하고 외국인력 도입에 관한 국가간 협약을 체결한다. 외국인 고용정책에 따른 실무는 연방노동청(Bundesanstalt für Arbeit)이 관장한다. 연방노동청의 중앙취업알선사무소(Zentralstelle für Arbeitsvermittlung, ZAV)는 내국인이 외국에 취업하려한다거나 외국인(특히 유럽연합에 소속 국가)의 국내취업을 알선하는 업무를 담당한다. 지역노동사무소(Arbeitsamter, 총 180개)는 고용허가서를 발급하는 실무기관인데 독일에 취업하는 모든 외국인 근로자는 각 근무지의 지역노동사무소로부터 고용허가서를 발급받아야 한다.