민선 지방자치 시대에 따른 중앙정부와 지방자치단체 간의 권력적·비권력적 통제 체계의 변화와 갈등 해결을 위한 기능적 관계 재정립 방안 doc_id CNTS-00049145076_3

인사통제가 불가능해지면서 운영상의 통제도 상당부분 약화될 수밖에 없는 상황에 놓여 있다. 법률적인 권한이 없어진 것은 물론 아니다. 지방자치법을 포함한 각종 법령은 지방자치단체의 운영에 대한 중앙정부의 관여를 인정하고 있다. 지방자치법만 하더라도 제155조는 중앙행정기관의 장이 지방자치단체의 사무에 조언 또는 권고할 수 있음을 규정하고 있고 제156조는 위임사무에 대한 지도감독권을 그리고 제157조는 자치단체장이 내린 처분과 명령에 대해 시정과 취소를 행할 수 있는 권리를 규정하고 있다. 또 제157조의 2에 규정된 직무이행명령제는 자치단체장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 국가위임사무 또 는 시, 도 위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 시도에 대하여는 주무부장관이 시, 군 및 자치구에 대하여는 시, 도지사가 기간을 정하여 서면으로 그 이행할 사항을 명령할 수 있도록 규정하고 있다. 민선체제아래 중앙정부는 결국 재정통제와 정치사회적 통제 등 비권력적인 통제에 의존할 수밖에 없는 상황에 놓이게 되었는데 문제는 이러한 비권력적 통제기제가 과거의 권력적 통제기제를 대신할 수 있을 정도로 강하게 자리잡지 못하고 있다는 점이다. 정치사회적 통제의 예가 되겠지만 지역분할의 정치구도 속에 중앙정부의 여론형성기능은 일부 지역에서만 그 영향력이 발휘된다. 영남지역에 기반을 둔 중앙정부는 호남지역에서의 여론형성 기능이 매우 낮고 호남지역에 기반을둔 중앙정부는 영남지역에서의 여론형성 기능이 매우 낮다. 재정통제 또한 마찬가지이다. 국가사무를 수행하는데 지방자치단체의 순응을 충분히 확보할 수 있을 만큼의 재원이 확보되어 있지 않을 뿐만 아니라 합리적으로 잘 정비되어 있지도 않다. 서울특별시를 비롯하여 중앙정부로부터 재정지원을 받지 않는 적지 않은 수의 지방자치단체가 이러한 재정통제의 대상에서 벗어나 있다. 또 재정통제의 가장 핵심 적인 수단이라 할 수 있는 국고보조금 역시 재정보전의 성격이 강한 반면 장려적 성격이나 유인적 성격이 약해 지방자치단체의 정책행위를 바람직한 방향으로 이끌 정도가 되지 못하고 있다. 권력적 통제구도의 약화에 따른 문제가 나타나자 우리사회 일각에서는 분권화에 중앙정부의 집행력 약화에 대한 우려와 함께 새로운 집권적 성향의 처방이 나오고 있다. 민선체제 출범 이후 전남 영광군의 원자력 발전소 허가 취소와 인천 서구의 영종도 신공항 고속도로 허가 취소 등의 행위가 있자 곧바로 자치단체장에 대한 징계 제도의 도입과 국책사업특별법 제정이 논의된 것은 그 좋은 예이다. 자치단체장 징계제도의 도입은 자치단체장에 대한 인사상의 통제를 강화하여 권력적 통제 의약화에 따른 문제를 막아보자는 것이었고 국책사업특별법 발상은 자치단체장이 지닌 인허가권을 회수하여 중앙정부가 추진하는 사업의 집행력을 높여 보자는 의도를 담고 있었다. 중앙정부와 지방자치단체간의 관계 변화와 그에 따른 정부간 갈등 등을 권력적 통제의 재강화와 자치 사무의 축소를 통해 해결해 보자는 내용이었다. 최근 제기되었던 기초자치단체장의 임명제 전환 문제와 주민청구징계제도의 주장 등도 모두 같은 맥락에서 이해될 수 있다. 둘째 비권력적 통제체제의 정비이다. 지방자치단체에 대한 권력적 통제가 약화되고 있는 만큼 재정지원과 기술지원 그리고 중앙정부가 가진 정치사회적 자원을 활용하는 비권력적 통제체제를 정비할 필요가 있다. 민선체제 출범이후 나타나고 있는 중앙정부와 지방자치단체 간의 갈등도 상당 부분 지방화시대에 부응하는 비권력적 통제 및 조정체계가 정비되지 않음으로 해서 발생하고 있다. 이러한 비권력적 통제와 관련하여 여러 가지를 생각해 볼 수 있겠지만 그 중 가장 중요한 것은 역시 특정지역에 지나친 희생을 강요하는 불합리한 보상체계를 정비하는 일이다. 주민의 신장된 권리의식과 민선체제에 걸맞는 보상체계가 필요하다는 말이다. 이러한 보상체계의 정비와 함께 장려적 성격의 보조금 등이 확대된다면 지방자치단체의 순응을 확보하는 데 큰 도움이 될 수 있다. 셋째 사무구분을 보다 명확히 할 필요가 있다. 형식상 기관위임사무와 단체위임사무 그리고 자치사무가 존재하나 실제에서는 그 구분이 모호하여 권한과 책임을 놓고 중앙정부와 지방자치단체가 갈등과 마찰을 일으키는 경우도 많다. 기관위임사무에 대해 지방자치단체가 조례를 제정하여 중앙정부와 마찰을 일으키는 것은 그 대표적인 예이다. 사무의 보다 명확한 구분을 위해서는 관련 법령의 개정을 통해 사무의 구분을 보다 명확히 하거나 1999년 일본이 기관위임사무를 폐지한 것과 같이 우리의 경우도 사무의 구분 자체를 폐지하여 지방자치단체가 수행하는 사무의 대부분을 지방자치단체의 사무로 인정하는 방안 등을 고려할 수 있다. 또 장기적으로는 중앙정부가 반드시 수행할 필요가 있는 사무는 중앙정부의 지역일선행정기관을 통해 중앙정부가 직접 처리 하게 하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 분권적 처방으로 생각해 볼 수 있는 것은 첫째 중앙정부와 지방자치 단체간의 올바른 대화체계의 정립이다. 우리나라의 경우 강력한 중앙집권 체제 아래 중앙정부와 지방자치단체간의 관계는 일방적이며 하향적인 구도를 이루어왔다. 중앙정부의 지시가 있었을 뿐 지방자치단체나 지역 주민의 의지와 이해관계가 중앙정부의 정책과정에 전달하는 체계는 제 대로 마련되어 있지 않았다. 민선체제가 출범한 이후 이러한 관계는 다소 변화를 보이고 있으나 오랜 중앙집권적 관행으로 인해 쌍방향의의 사전달체계가 제대로 자리잡지 못하고 있다. 지방화시대는 이러한 구도를 바꾸는 데서부터 시작할 필요가 있다. 지방의 목소리를 배제하는 것이 아니라 오히려 이를 국정에 반영함으로써 국가정책의 정당성과 집행력을 높여 나가야 하는 것이고 이를 통해 중앙정부와 지방자치단체간의 불필요한 마찰과 분쟁을 줄여 나가야 한다. 앞서 설명한 바와 같이 권한과 사무의 이양을 통한 중앙정부와 지방자치단체간의 기능적 관계의 재정립은 여전히 지지부진한 모습을 보이고 있다. 그러나 이러한 상황이 언제까지 계속될 것이라 보이지는 않는다. 최근 시민사회로부터 분권화에 대한 요구가 강해지고 있을 뿐만 아니라 지방자치단체 학계 일부 그리고 시민단체 등이 조직적인 행동을 추진해 나가고 있다. 2001년 3월 있었던 시민사회단체들의 지방자치 헌장 선포와 2001년 9월에 있었던 전국 2800여 지식인들의 분권화 선언 등은 그 좋은 예라 할 수 있다. 요약컨대 향후 권한과 사무의 이양속도가 다소 빨라질 것으로 예상할 수 있는데 이와 관련하여 우리 사회에서는 국가 차원의 통합성을 어떻게 이루어나가느냐의 문제가 제기되고 있다. 즉 권한과 사무의 이양도 국가 차원의 통합성을 해치지 않는 선에서 이루어져야 하는데 이러한 통합의 고리를 어떻게 설정하느냐가 중요한 과제가 되는 것이다. 특히 지역 이기주의와 같은 지역 차원의 이익이 국가 차원에서 중요한 이익을 해치지 못하도록 하는 것이 매우 중요하다는 지적들이 적지 않은 학자들과 시민들로부터 지적되고 있다.