현행 사회보험 제도의 적용 대상 분류 체계의 한계와 일용근로자 등 취약 계층의 사회보험 사각지대 해소 필요성 doc_id CNTS-00049146050_16

통상 사회보험의 적용대상을 ‘근로자’와 ‘자영자’로 전제하고 비교하는 경우가 많지만 각 보험이 설정하고 있는 보험관계가 다르기 때문에 이러한 분류가 반드시 타당한 것은 아니다. 구체적 적용대상자를 분류해 내야 하는 본고의 목적에 비추어 먼저 이 점을 살펴본다. 보험료를 부과하는 측면에서 보면 보험료를 납부하는 자, 즉 ‘보험가 입자’가 적용대상이지만 보험급여의 지급대상면에서 보면 보험급여의 ‘수급권자’ 내지 ‘피보험자’가 적용대상이 되는 바, 양자의 범위가 완전히 일치하는 예는 없다. 고용보험(1998. 9. 17. 법률 제5566호)의 경우 보험가입자는 ‘사업주’와 ‘근로자’이지만 원칙적으로 피보험자는 ‘근로자’만이고 사업주는 자신이 일부 혜택을 받을 수 있는 사업에 대한 기여와 실업에 대한 책임을 물어 그 일부에 대한 기여를 하고 있을 뿐이다. 산재보험(1998. 1. 13. 법률 제5505호)은 사업주의 무과실책임주의에 입각하여 보험가입자는 ‘사업주’이지만 보험급여의 수급권자는 당해 사업 또는 사업장의 ‘근로자’와 그 ‘유족’으로 양자가 완전히 분리된다. 국민연금(1998. 12. 31. 법률 제5623호)의 경우는 보험가입자가 대체로 보험급여의 수급권자가 되고 이러한 의미에서 현재 국민연금의 적용 대상은 ‘근로자’ 및 ‘사용자’, 그리고 ‘지역거주자’이다. 그러나 유족연금 의 경우는 ‘유족’이 수급권자에 포함된다는 점에 주의하여야 한다. 한편 의료보험은 세대 단위의 적용으로 보험급여의 수급권자가 본인 외에 피부양자로까지 확대된다. 직장의료보험의 경우(의료보험법 1998. 6. 3. 법률 제5548호)는 ‘근로자’ 및 ‘사용자’와 그 ‘피부양자’이며, 공무원․교원 및 지역의료보험을 통합한 국민의료보험의 경우(국민의료 보험법 1998. 6. 3. 법률 제5448호)는 ‘공무원․교직원’ 및 ‘지역가입자’ 와 각각의 ‘피부양자’이다. ‘지역가입자’는 ‘사업장가입자’에 대비되는 개념으로 전국민을 대상으 로 하는 국민연금과 의료보험의 분류 틀이다. 이러한 ‘지역가입자’ 체계 에 속하는 자는 보험료 전액을 본인이 부담하게 되어 ‘자영자’ 즉, 유급 근로자를 고용하지 않고 그 자신과 무급가족종사자의 노동으로 사업을 운영하는 자에게 적용되어야 한다. 그런데 실제 국민연금과 의료보험은 ‘지역가입자’ 체계를 ‘사업장가입자’에서 제외되는 자들을 포함시키는 틀로 이용하고 있다. 그 결과 본래적 의미의 자영자 이외에도 4인 이하 영세사업장의 사업주 및 근로자, 그리고 시간제근로자, 임시 일용근로자 등의 대부분이 여기에 포함되고 있다. 이들은 고용보험이나 산재보험에서는 약간의 편차는 있지만 당연히 ‘사업주’와 ‘근로자’로 분류되는 자들이다. 1998년 10월 1인 이상 전사업 장으로 적용범위가 확대된 고용보험에 있어서는 4인 이하 사업장 근로자는 물론 시간제근로자, 임시․일용근로자의 대부분을 당연히 ‘근로자’로서 적용대상으로 하고, 이들을 고용한 사업주는 그 비용의 절반을 부담해야 한다. 이렇듯 실제 소득신고를 하고 국민연금의 적용을 받고 있는 자가의 무가입자의 45.5%밖에 되지 않는 것은 국민연금이 전국민의 노후를 위한 안정적인 보장제도로서의 역할을 수행하는 데 제약요인으로 작용하고 있다. 소득상실의 사고를 당했을 경우에는 소득계층에 관계없이 가계에 부담을 느끼게 되지만 이상에서 살펴본 우리 나라의 사회보험의 발전 과정과 현황을 보면 소득상실의 위험에 처할 가능성이 상대적으로 적고 또 그러한 위험에 처했다 하더라도 상대적으로 부담능력이 더 큰 계층에게 사회보험이 우선적으로 적용되고, 위험에 처할 가능성이 더 크고 부담능력이 적은 계층에게는 아직 사회보험의 보호가 미치지 못하는 취약함을 보여주고 있다. 통계청의 <1999년 6월 고용동향>에 의하면 1999년 6월 현재 총 취업자는 2,025만 3천명이며, 이 중 상용근로자는 647만 1천 명, 자영업자 586만 4천 명, 무급가족종사자 221만 8천 명, 임시근로자 398만 2천 명, 일용근로자 171만 8천명인데, 이들 취업자 중 4대 사회보험제도에 모두 안정적으로 보호를 받고 있는 계층은 5인 이상 사업장의 상용근로자뿐이다. 국민연금은 18세 이상 60세 미만의 국민을, 의료보험은 전국민을 포괄하는 것으로 되어 있다. 그러나 국민연금에서도 1999년 4월에 적용확대된 영세사업장 및 불완전취업층 등이 원칙적으로는 적용되어야 하나 현실적으로는 부분적용만을 받고 있다. 또한 산재보험은 사업규모별로 구분하여 5인 이상 사업장의 상용근로자 및 임시․일용근로자는 모두 보호하고 있으나, 5인 미만 사업장의 근로자는 산재보험의 적용을 받지 못한다. 고용보험은 사업규모가 아닌 고용형태별로 구별하고 있는데, 전 사업장의 상용 및 임시 시간제 근로자는 모두 제도의 적용을 받고 있으나, 일용근로자는 5인 이상 사업장이든 5인 미만 사업장이든 적용을 받지 못하고 있다. 결국, 1천만명에 달하는 임시․일용 및 자영업에 종사하는 등의 취업 자들이 사회보험제도의 안정적인 보호를 받지 못한다고 할 수 있다. 임시 및 일용근로자는 특정 사업주와의 장기 고용관계가 아닌 불특정 사업주와의 단기 고용관계를 특징으로 한다. 따라서 이들은 사업장을 수시로 이동하게 되어 피보험자관리가 어렵다는 이유로 대다수의 근로자가 사회보험의 적용에서 비껴나 있거나 또는 지역가입자로서 변칙적으로 적용되고 있다. 여기에서 ‘임시 및 일고’(일용으로 통칭함)이라는 개념은 고용 계약기간이 1일이거나 3개월 또는 1년 이하라는 기간적 의미 보다는, 소정의 계약 또는 공사기간이 경과하면 자동으로 고용관계가 해지되거나 또는 동 기간중이라고 하더라도 아무런 제재조치 없이 해고가 가능하여 고용이 극히 불안정한 계층을 의미한다. 따라서 일용근로자라는 범주에는 비정규직으로 일하는 상용근로자, 임시근로자, 일용근로자가 모두 포함되는 개념이다. 전형적인 일용근로자로서 건설업의 일용근로자를 꼽을 수 있고 그 이외에도 4인 이하의 소규모 사업장에 다수의 일용근로자가 존재할 것으로 보이며 노동시장의 수량적 유연화 진전에 따라 점차 증가할 것으로 예측된다. 사회보험은 민간보험과 달리 수혜대상자의 보편성(universiality)을 그 특징으로 한다. 즉 사회적 위험에 직면해 있는 모든 구성원이 사회보험의 보호대상으로 포괄되어야 한다는 것이다. 하지만 우리 사회의 일용근로자는 사회적 위험에 가장 많이 그리고 가장 심각하게 노출되어 있음 에도 불구하고 사회보험의 사각지대에 방치되거나 적절치 못한 방식으로 적용받고 있다. 적용제외의 가장 커다란 이유로 논의되는 것이 바로 피보험자관리의 어려움이다. 그러나 이것은 오히려 당연한 귀결인데 우리의 제도는 이동이 적은 상용근로자를 중심으로 설계되어 있어 그 전제를 충족시키지 못하는 일용근로자는 배제될 수밖에 없는 것이다. 1999년 6월 현재 임시 및 일용근로자가 전체 피용자의 절반이 넘는 우리 노동시장에서 일용근로자를 배제하는 현행 제도로는 피용자의 절반만을 위해 존재하는 반쪽짜리 사회보험이라는 비판을 면키 어렵다. 따라서 일용근로자에 대한 사회보험의 적용은 사각지대 해소라는 근본취지에서 절실하며, 이러한 목적을 달성하기 위해서는 일용근로자의 특성에 맞는 피보험자 관리방식의 구축이 선행되어야 하는 것이다.