국가혁신체제 내 출연연구기관의 구조적 역할과 정부 R&D 정책 변화에 따른 운영 체제의 변천 및 한계 doc_id CNTS-00056605115_1

우리나라 국가혁신체제에서는 기업이나 대학이 수행하지 못하는 분야가 구조적으로 상존할 수 있다. 그것은 대학은 주요기능이 교육이므로 대형 복합적인 연구사업에 전념하기가 어렵고, 기업은 영리추구를 목적으로 하므로 위험성이 크거나 공공성이 큰 연구사업은 회피하는 성향이 많기 때문이다. 이렇게 민간 혁신주체들이 스스로 해결하기 어려운 연구개발분야를 광의의 공공 연구분야라고 할 수 있는데, 이러한 공공적인 문제를 해결하기 위하여 정부는 연구개발사업을 기획하고 공공연구기관인 출연연구기관을 설립 운영하는 것이다. 다시 말해, 기업이나 대학만으로는 해결하기 어려운 공공적인 기술혁신 분야를 담당하는 구조적 임무를 부여받은 혁신주체가 곧 출연연구기관이다. 만약, 기존의 대학이나 기업이 정부부처 R&D사업을 현재 충분히 수행할 수 있는 역량이 있다면, 정부가 굳이 출연연구기관을 설립하여 운영할 이유가 없다는 것이다. 이러한 출연연구기관의 당위적이며 구조적인 임무는 포괄적인 공공적 문제 해결을 위한 정부 임무와 연계되어서 파악될 수 있다. 그리고 이에 따라 출연연구기관은 일차적으로 각 정부부처의 R&D사업을 성공적으로 추진해야하는 당위적 책무를 갖게 된다. 그러나 이러한 출연연구기관의 당위적인 임무는 독점적이고 배타적인 임무라기보다는 경합적 임무의 성격도 있다. 왜냐하면, 실행과정에서 출연연구기관의 창출역량 부족으로 당위적 임무수행에 심각한 어려움이 있다고 판단될 경우에는 다른 수행주체로 그 당위적 임무는 넘어갈 것이기 때문이다. 현재, 정부는 정부연구개발수행에 경쟁체제를 도입하여 적용하고 있다. 이러한 경쟁체제하에서 출연연구기관은 아직도 상당한 정부부처 R&D사업을 위임받아 수행하고 있으며, 대학이나 기업은 아직 부분적인 사업만을 위탁받아 수행하고 있다. 이것은 아직 출연연구기관의 임무수행 역량에 대해서 정부가 신뢰하고 있는 결과로 해석할 수 있을 것이다. 또한 이것은 출연연구기관의 구조적인 역할과 임무가 변함이 없음을 확인해 주는 결과이기도 하다. 80년대의 안정적인 예산지원 정책은 양질의 연구성과 창출보다는 규정준수에 안주하려는 소극적인 연구 관행을 확산시켰다. 이에 따라 90년대에 들어와서 정부R&D의 중요한 정책적 과제는 효율성이었다. 정부는 이러한 효율성 개선을 위해 정부주도의 출연연구기관에 대한 기관평가제도를 도입하였다. 이러한 정부주도의 기관평가는 1991년에 국무총리실 주재의 기관평가로 시작하였다. 1992년부터는 과학기술처가 기관평가를 정기적으로 실시하였는데 1995년까지는 1년 단위로 매년 기관운영의 효율성과 정량적 성과를 중심으로 기관평가를 하였으며 1996년부터는 1년 단위로는 기관 자체평가를 하고, 3년 단위로 전략성 및 중장기 경영성과 를 중심으로 종합평가를 실시하였다. 정부는 이러한 기관평가를 통하여 출연연구기관이 주어진 임무와 목표를 얼마나 효율적으로 달성하고 있는지를 알아보고, 좀더 잘하기 위해서는 어떻게 해야 하는지를 찾아보도록 하였다. 이러한 기관평가로 어느 정도 출연연구기관의 효율성 문제는 개선되어 왔다고 볼 수 있다. 그러나 정부주도의 기관평가는 정부의 세부 통제 규정에 의한 직접관리체제를 더욱 강화시키는 효과를 가져와 경직성 문제를 야기하게 되었다. 과학기술부는 90년대 후반에 와서 새로운 사업인 창의연구사업(1997), 국가지정연구실(NRL)사업(1999), 21세기 프런티어사업(1999) 등을 추진하였다. 이 사업들의 특징은 창의적인 사업책임자 를 중심으로 선별적인 지원을 한다는 점이다. 이것은 종래의 기관중심의 지원개념과는 대조되는 것으로서, 사업예산을 창의적 연구자 중심으로 선택과 집중원리에 의해 지원하겠다는 것이다. 이러한 새로운 정부R&D사업추진체제는 출연연구기관의 운영체제에 새로운 도전적인 영향을 미치고 있다. 예컨데 21세기 프런티어사업을 본다면, 이 사업은 지정된 사업책임자에게 매년 100억원씩 10년간 약 1000억원에 가까운 예산을 과감하게 위임하는 대형 투자사업이다. 그리고 이 사업은 정부가 지명하는 개별 사업책임자에게 사업을 총체적으로 기획하게 하고 하위과제 책임자 선정권과 예산배분권을 대폭위임하고 있다. 종전까지는 정부부처R&D 사업은 정부가 주도적으로 기획하고 정부가 세부과제의 예산배정을 하는 방식이 일반적이었다. 그러나 21세기 프런티어사업은 종전의 정부 주도 방식과는 대조적으로 창의적 사업책임자 중심으로 정부R&D사업을 주도적으로 추진하게 하는 방식을 택하고 있다. 1999년부터 정부출연연구기관등의 설립 운영 및 육성에 관한 법률에 의하여 출연연구기관 운영체제는 개별 정부부처 산하기관체제에서 범부처적인 공동활용체제로 전환하였다. 이러한 새로운 공동활용체제는 정부부처가 출연연구기관을 산하기관으로서 개별적으로 직접 운영 관리하던 것을 연합이사회인 연구회라고 하는 중간 감독자를 통하여 간접 운영 관리하는 체제로 전환된 것을 의미한다. 즉, 출연연구기관의 관리감독체제가 정부주도의 직접적인 관리감독체제가 아니라 이제부터는 정부는 고객 입장으로 한발 물러서서 연구회란 대리인을 통한 간접적인 관리감독체제로 전환하겠다는 것을 법률적으로 확실하게 한 셈이 된다. 이것은 출연연구기관은 고객개념과 총원가예산 가격개념을 기초로 하여 정부 R&D 마케팅 전략기대와 자율책임경영시대로 진입하게 된 것을 의미한다. 출연(연)의 출연금 지원과 정부부처 R&D사업의 투자규모가 점차 증대됨에 따라 효율성, 투명성, 경쟁성에 관한 개선요구가 고조되었다. 이에 따라 1996년부터 과기처를 중심으로 R&D효율성과 출연연구기관의 활성화를 위한 방안으로 PBS를 도입하게 되었다. 정부는 PBS를 통하여 총원가 예산의 가격개념과 고객개념을 기초로 하여 정부R&D를 적극적인 경쟁체제로 추진하고자 하였다. 이것은 정부가 출연연구 기관과의 관계를 산하기관으로서의 관계가 아니라 고객과 생산자의 관계로 전환한 새로운 경쟁체제로 활성화시키려는 새로운 시도였다고 볼 수 있다. 그러나 효율적 노력에 의한 잉여를 인정하지 않는 경직적인 정산규정을 그대로 적용하면서 경쟁을 촉진함에 따라 혼탁한 가격경쟁이라든지 인건비부족 등의 여러가지 부작용을 야기하였다. 이것은 정부가 PBS 시행과정에서 정부와 출연연구기관의 관계를 고객과 생산자간의 에이젼시 관계라기보다는 여전히 종전의 산하기관으로서의 내부 상하조직 관계로서 투입예산 통제 중심의 정부주도의 직접관리 형식을 취하여 왔음을 의미한다. 이러한 체제 전환은 PBS의 적용을 위한 한 단계 높은 환경 개선의 효과가 이루어진 셈이다. 그러나 실제적으로는 정부는 고객이 되고 출연연구기관은 생산자가 되는 관계보다는 여전히 산하기관 관계에서 정부가 직접 관리하는 성격을 유지하고 있는 형편이다. 이렇게 된 데에는 출연연구기관과 정부의 양쪽에서 원인이 있다. 출연연구기관은 아직 자율책임경영을 위한 시스템 혁신에 스스로의 노력이 아직 부족한 상태이고, 정부는 출연연구기관의 자율 시스템에 대한 신뢰성 부족을 이유로 위임에 인색한 상태이다. 그래서 기획예산처는 경쟁을 촉진하기 위한 정부부처 R&D 사업예산 증액에 더 매력을 느끼고 있으며, 안정적인 출연금예산 지원에 있어서는 시스템 개선과 예산지원을 연계하여 출연연구기관을 어렵게 하고 있다. 결과적으로 출연연구기관의 자율성은 억제되고 경쟁성은 강화되는 방향으로 가고 있는 셈이다. 이로 인하여 안정예산과 경쟁예산의 불균형은 심화되어 갈 것이며, 이러한 불균형의 지속은 결국 출연연구기관의 인건비 부족현상을 심화시키게 될 것 이다. 그러면 창의적 연구자들은 여러 개의 수탁활동에 더욱 매달리게 될 것이고 결국은 성과창출역량은 점차 위축될 것이다. 그리고 정부는 출연연구기관을 더욱 불신하게되고. 이러한 악순환은 계속 되풀이될 것이다.