국가재난관리체계 개선을 위한 소방청 신설 과정과 조직 및 예산 편성의 추진 배경 및 실무적 쟁점 doc_id CNTS-00118869560_1

2014년 11월 19일 신설된 국민안전처는 총리실 산하에 편재되었으며, 총리실은 각 부처의 주요 정책과 업무를 총괄·조정하는 역할을 함에도 불구하고 그 산하에 집행 기능의 성격이 강한 소방과 해경이 편재되어 있었다. 그로 인해 지방의 현장까지 직접적이고도 신속한 집행이 곤란할 뿐만 아니라, 소방이 가진 집행 기능을 효율적으로 수행하기에는 부적합한 조직이 되었다. 즉, 국민안전처 조직은 재난 관련 정책 수립 및 각 부처의 안전 관련 업무에 대한 총괄·조정은 가능하나, 현장 집행 기능의 부조화로 인해 국가재난관리체계의 개선이 필요하게 되었다. 결론적으로 재난 대응은 조직상의 통합보다 기능적 연계가 더 중요하며 재난 관리의 기능 중 예방은 부처별 정책과 연계되어 추진되어야 효율적이라 할 수 있다. 또한 복구는 예방과 연계되어 시행되는 것이 바람직하기에 당시 국민안전처 재난 관리 기능의 재분류 논의가 필요하게 되었다. 이에 예방과 복구는 소관 부처에서 담당하고, 대응 기능은 독립시켜 책임기관화 하여 집행 기능을 강화하고자 했다. 이는 결국 재난 대응 전담 기관으로서의 소방청 신설이 필요하다는 것으로 귀결되었다. 국가재난관리체계에 대한 개선 요구와 함께 국민안전처 출범 후에도 발생하는 대형 사고들을 겪게 되면서 국민들의 안전에 대한 요구가 증대되었다. 국민들은 안전관리시스템을 믿고 재난 등 어떤 위기가 닥쳐도 생존이 가능한 국가안전망에 대한 확신을 요구했지만, 우리 사회가 위험하다는 인식이 만연했고 공공안전시스템에 대한 불신이 확산되어 있었다. 또한 재난 시 생존에 대한 자구 역량 향상 교육이 부족하였고 소방의 긴급구조 역량을 최대화하기 곤란한 상황이라는 인식도 강했다. 이는 ‘예방이 최우선’이라는 관념에 매몰되어 대비·대응체계에 대한 투자가 미흡했던 것이 이러한 인식의 원인이 되었다고 볼 수 있다. 이러한 문제점과 현 실태를 극복하기 위해서는 모든 생활공간에서의 재난사고 예방·대응체계를 구축하여 국민의 신뢰를 회복하고, 자구 역량 강화 프로그램 확대 운영과 긴급구조에 대한 역량을 강화하는 것이 필요했다. 안전에 대한 국민의 요구와 당시 국가재난관리시스템의 한계에 대한 개선 방향으로 육상재난 전담기관으로의 소방청 신설과 소방공무원의 이원화된 신분을 국가직으로 일원화하는 방안을 주요 추진 목표로 삼았다. 이와 관련하여 각 정치권 및 학회에서는 이에 대한 필요성을 공감하고 각 계각층의 다양한 의견을 수렴하는 토론회를 국회 등에서 개최했다. 2017년 5월 9일 제19대 대통령 선거 개표 결과 더불어민주당 문재인 후보가 제19대 대통령에 당선되었고 대선 공약에서 논의된 소방청 신설 및 소방공무원의 국가직 일원화에 대한 세부 사항은 다시금 각계각층의 사회적 합의, 실현 가능성 등에 대한 논의를 했다. 소방청 신설과 소방공무원 국가직화는 통합적 재난관리체계와 자치분권 강화라는 명분과 상반된다는 인식이 자리 잡고 있어 최종적인 국정과제로 선정되기까지는 일부 쟁점에 대한 오해를 해소하고 의지를 관철할 필요가 있었다. 소방청 신설에 대한 쟁점은 다음의 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째로 소방 조직의 규모가 작아 단독청 설치가 어렵다는 인식이 있었다. 이는 소방의 업무 영역 확장 추세를 반영하지 못하고 현장 업무를 경시하는 경향에 따른 인력 자원 배분의 제약과 소방은 지방직이 대부분이라 국가 사무가 적다는 편견이 가져온 쟁점이었다. 이에 국민 안전의 핵심 기구인 육상재난 전담기관으로서의 소방의 기능 및 역할을 정상화하기 위해서는 인력 ·조직 ·예산의 적정 투입 선행이 필수이며, 이는 소방청 설치를 통해 법률 ·제도 정비 ·표준화 ·교육훈련 ·주요 정책 등 전국 단위의 통일성이 필요한 정책을 수행하고 집행 기능을 강화하는 것이 필요하다는 내용을 공청회 등을 통해 피력했다. 국민안전 최우선’이라는 기조 아래 소방청 독립 등 공약의 세부 이행 계 획을 수립하고 소방의 미래 비전 및 전략 수립을 위한 TF팀(Task Force Team) 운영이 필요하게 되었다. 이에 2017년 6월 9일부터 국민안전처 중앙 소방본부 내 ‘공약 이행 및 소방 미래 전략 준비 기획단’을 구성하게 되었다. 소방정책국장을 단장으로 3팀 6반 37명의 인력으로 구성되었고, 세부적으로는 기획총괄팀, 미래전략팀, 시설관리팀으로 구성되었다. 기획단은 개청에 따른 조직 및 관련 법령 정비 등 공동 비상대응체제 구축, 대선 공약 이행 계획, 2025 미래 전략, 대통령 및 국회 업무보고 준비, 개청 시 청사공간 마련 및 부서 배치 등 구체적인 사항을 준비했다. 소방청은 전국 단위의 통일성이 필요한 정책 업무를 수행하기 위해 적정 규모의 하부 조직을 직제에 반영할 필요가 있었다. 여타 외청의 정원 대비 직제 규모와 비교하였을 때 중앙과 지방 소방공무원 전체 규모가 아닌 국가직 소방공무원 정원 대비 직제가 구성된 기존 중앙소방본부(2국 8과)는 전국 단위 표준화된 업무를 추진하기에 상당한 무리가 있었다. 소방 정책과 구조 ·구급 등 소방에 대한 현장 대응 역량을 강화하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 소방청을 신설하도록 개정된 정부조직법은 2017년 7월 20일 국회 본회의를 통과하고, 2017년 7월 25일 국무회의에서 의결되어 2017년 7월 26일 시행됨으로써 소방 조직 역사상 최초로 청 단위의 단독 소방청이 탄생하게 되었다. 소방청의 하부 조직으로 1관 2국 14과로 구성되었는데, 국민안전처의 소방정책국과 119구조구급국은 이관되고, 청장 아래 대변인과 119종합상황실, 차장 아래 기획조정관이 신설되었다. 소방청의 인력은 소속 기관을 포함하여 총 635명으로 소방직 552명, 일반직 83명으로 구성되었다. 조직 개편 이전에는 중앙소방본부 정원은 본청 166명, 소속 기관 446명이었으나, 소방청 신설 과정에서 소방정책국, 119구조구급국, 119종합상황실 및 소속 기관의 정원은 변동이 없었고 대변인실, 기획조정관실, 운영지원과 등 공통 부서에 23명만이 증원되었다. 소방청 신설시 조직 설계 기본 방향을 육상재난대응의 분야별 기구 및 인력 재편성 및 소방 정책·제도 개선 등 기능 수행을 위한 개편을 추진했다. 중앙행정기관으로서의 효율적 기능 수행이 가능하도록 공통 부서를 개편하고, 소방 정책, 화재 예방, 재난 대비·대응, 장비 지원의 체계화를 구축하기 위해 당시의 2국 8과 141명에서 2관 4국 27과 305명으로 확대 개편하여 160여 명을 증원하는 조직안을 초기에 설계했다. 하지만 행정안전부, 기획재정부 등 관계 부처와의 사전 실무 협의 과정에서 현 중앙-지방의 이원화된 체계 안에서의 조직 구성 논리, 정부조직법 개정과 후속 직제 시행 규칙 개정을 위한 촉박한 일정 등 복합적인 문제가 드러났다. 결국 여타 중앙부처의 인력 증원 규모, 법령상에 규정된 국가공무원 총 정원 등이 고려되어 1관 2국 14과 189명으로 최종 확정되었다. 이로써 「정부조직법」 개정 시기에 맞춰 「소방청과 그 소속기관 직제」, 「소방청과 그 소속기관 직제 시행규칙」이 마련되었다. 초기에 설계하였던 소방직제 및 정원이 여러 가지 사유로 반영되지는 못했지만, 향후 실질적인 정책 부서로서의 원활한 역할 수행을 위해서는 소방공무원의 국가직전환과 각 부서 간의 적절한 조직 진단을 통해 초기 설계안 수준의 직제 반영이 필요하다. 조직 개편에 따라 당시 국민안전처 예산은 행정안전부(재난안전관리본부), 소방청, 해양경찰청으로 각각 이체되었다. 문제는 기획조정실, 운영지원과, 대변인실 등 공통 부서 기본 경비 49억 원(연간 환산 시 95억 원)의 배분에 대한 이견이었다. 부처별 기본 경비는 국가 전체적인 규모로 관리하기 때문에 사실상 증액이 매우 어렵다. 따라서 전년도 예산 규모를 기준으로 다음 년도 예산을 소폭 조정하는 기재부 예산 편성 관례상 이체 예산을 어느 정도 확보하느냐에 따라 2018년도 소방청 기본 경비 총액이 결정되기 때문에 가장 많은 노력을 기울였다. 2015년 국민안전처 출범시 안전행정부, 소방방재청, 해양경찰청에서 이체된 예산을 기준으로 다시 나누자는 의견과, 각 본부별 전체 예산을 기준으로 나누자는 의견, 공통 부서 내 직종별 정원을 기준으로 나누자는 의견이 있었다. 이 중 첫 번째 안은 소방방재청 이체 예산을 방재와 소방으로 다시 분리해야 하는 문제가 있으며 사실상 소방 몫이라고 주장할 만큼 금액이 크지 않았다. 두 번째 안은 중앙소방본부 예산이 3개 본부 중 가장 적다는 문제가 있었으므로 소방에게 가장 유리한 세 번째 안을 적극적으로 요구하여 최종 합의를 이끌어 냈다.