한반도 비핵화와 평화 정착을 위한 주요국들의 전략적 태도, 한국의 외교적 역할과 한계, 그리고 탑다운 방식의 문제 해결 구조와 안보 프레임의 중요성 doc_id CNTS-00118869753_4

새로운 지도부가 외교를 담당한 후, 중국은 일에 관여하지 않던 ‘미지근한’ 전략을 과감히 버리고 다시금 한반도에 대해 적극적 태도를 보이며 한반도에서의 기본 자세와 이익을 분명히 했다. 또한 압박, 인도 및 추진의 3가지 방식을 결합하였다. 한반도 정세의 악순환을 막고 긍정적인 방향을 제시하여 한반도 핵 문제가 출구로 나아가도록 이끎으로써 북한과 미국 등 주요 관련국이 요구조건을 낮추고 실무협상에 들어가고자 했다. (1) ‘압박’의 방식으로 중국은 확고한 전략적 의지를 통해 한반도 정세의 방향을 형성했다. 한편으로 중국의 ‘코 앞’인 한반도에서 일어나는 전쟁을 막고 제어하겠다는 전략적 결심을 미국이 알도록 했다. 다른 한편으로 북한의 핵 보유를 반대하는 중국의 확고한 결심을 북한이 알도록 하여, 도발을 통해 정세를 악화시키고 이용하려는 북한의 심리를 억제했다. (2) 중국은 구체적인 전략적 조치를 가지고 북미가 외교적인 평화 회담의 방식으로 문제를 해결하도록 이끌었으며, 정상회담을 통해 역사적 맥락과 평화에 대한 청사진을 가지고 조속한 대화를 하도록 권유했다. (3) 중국은 출구 전략을 제공하여 유엔과 한반도 등 다양한 방면에서 북미가 같은 목표로 나가도록 했으며, 북한이 핵을 통한 안보 보장에서 발전을 통한 안보 보장으로 생각을 바꾸도록 하였다. 한국은 한반도 정세 발전에 어느 정도의 추진 역할을 해왔으며, 남북한 상호교류를 통해 그러한 역할을 더 드러났다. 그러나 다음과 같은 상황에서 한국의 역할은 북한의 일방적 요구에 영향을 받는다. (1) 북미가 심각한 갈등을 겪을 때 한국은 그 사이에서 이를 완충하고 말을 전달하는 역할을 한다. 반면, 북미 관계에 순조로운 채널이 있을 때 한국의 이러한 역할은 항상 등한시되거나 가려진다. (2) 이와 반대로, 한국 혹은 미국이 북한에 모종의 정보를 전달하고자 할 때 북한은 선택적으로 이를 받아들이거나 한국의 채널 역할을 아예 봉쇄함으로써 북미 사이에서 한국이 역할을 발휘하는 것을 피한다. (3) 북한은 남북간 교류로 미국을 자극하고자 할 때도, 한국이 남북한 업무에 있어 모종의 태도를 보이도록 촉구하거나, 군사훈련과 같은 행동에는 한국에게 반격을 가함으로써, 한국이 중간 역할을 하도록 한다. (4) 이때 한국은 북미 양측으로부터 이중적 압박을 받기 때문에 역할을 발휘할 수 있는 공간이 매우 제한적이다. 미국의 강력한 제약을 받는 한국의 대북 조치는 북한을 만족시킬 수 없으며, 한국의 대미 조치 역시 대북 교류를 고려하기 때문에 미국의 불신을 초래하곤 한다. 이 둘은 자주 악순환을 일으키며 한국의 외교적 공간을 더욱 좁힌다. 2017년 말 평창임시평화체제의 형성으로 재개된 한반도 평화과정은, 강대국이 아닌 행위자들이 ‘순발력(protean power)’을 통해 한반도를 둘러싼 국제구조를 변경시킬 수 있음을 보여준다. 한반도 안보딜레마와 평창임시평화체제에서 도출할 수 있듯이, 한반도 비핵화와 한반도 평화체제와 한미동맹의 지속은 한국정부가 동시에 달성할 수 없는 정책목표, 불가능한 삼위일체 즉 ‘트릴레마’(trilemma)이다. 한국정부는 이 세 정책목표를 동시에 말할 수밖에 없지만, 셋 가운데 두 가지만을 동시에 만들어낼 수 있다. 예를 들어 한반도 비핵화와 한미동맹의 지속의 조합은 북한에 대한 강압정책 또는 전쟁을 통한 북한붕괴의 길이다. 한반도 평화체제의 구축과 한미동맹의 지속은, 북한을 핵국가로 사실상 인정하는 정책조합이 될 수 있다. 한반도 비핵화와 한반도 평화체제 구축은 한미동맹의 형태변환을 통해 가능한 정책조합이다. 위와 같은 한반도 정세의 새로운 패러다임은 특유의 문제 해결 방식, 즉 ‘탑 다운(top-down)’의 구조를 형성했다. 이는 최고지도자, 참모, 정보기관 책임자로 구성된 ‘슈퍼 팀’이 직접 문제를 해결하는 방법이다. 미국의 경우 대통령, 국가안보보좌관, CIA 지도자(국무장관)로 이뤄졌으며, 북한의 경우 김정은, 비서실장, 김여정으로, 한국의 경우 대통령, 국가안보실장, 국정원장 등으로 구성되었다. ‘슈퍼 조합’은 직접 각종 정책을 결정하고 업무 방향을 확정 지었다. 과거 아래에서 위로 올리고, 하급 조직에서 정치적, 업무적, 국가이익 측면에서 잘 처리하려는 (실질적으로는 책임을 회피하는 관료적 태도) 방식이 완전히 바뀌었다. 이제 탑 다운 방식으로 북미 간의 세 차례 정상회담과 남북한 간의 세 차례 정상회담을 성공적으로 추진되었고 새로운 정상 간 교류도 계획되고 있다. 탑 다운 식 ‘슈퍼 조합’ 방식은 강력한 파워가 있고 단기간에 전략적 문제와 고위급 정치 문제를 해결하는 데 있어 유용하며, 과거 하위 단계에서 해결할 수 없었던 문제를 해결할 수 있다. 하지만 하노이 회담이 성과 없이 끝난 것과 같이 탑 다운 방식은 구체적이고 정확한 문제를 해결하는데 여전히 부족하며, 실무 층에서 ‘바텀 업(bottom-up)’ 구조를 적절히 보충해주어야 한다. 각국의 내정과 정치 제도를 고려할 때 탑다운 구조는 법적 인정을 받을 지에 대한 고민도 해야 한다. 정상 간 합의한 문제가 국내에서 인정을 받지 못할 경우, 특히 국회를 통한 법 제정이 않으면 집행에 있어 심각한 문제가 발생한다. 어떻게 장기적인 문제를 해결할까를 철저히 고려해야 한다. 최근 새로운 상호교류를 거치며 북핵 문제는 현재 다음과 같은 방향을 나아가고 있다. 북미 양측은 어떤 북미관계 일정을 갖고 있는가. 김정은 국무위원장은 2019년 4월 12일 최고인민회의 시정연설에서 “미국이 새로운 계산법을 찾는 조건”에서 “올해 말까지는 인내심을 갖고 미국의 용단을 기다려볼 것”이라며 정상회담 시한을 제시했었다. 북한에서 김정은의 발언이 갖는 절대적 위상을 감안할 때 이 말을 관철하기 위한 노력이 당분간 이어질 전망이다. 또한 김정은 위원장도 현 경제 제재 하에는 자신이 제시한 경제 집중 전략노선이 관철될 수 없다는 것을 잘 알고 있을 것이다. 따라서 다시 한 번 경제제제 완화를 위해 북미정상회담과 북핵 협상을 시도할 가능성이 높다고 본다. 그동안 트럼프는 항상 북미정상회담에 긍정적이면서도 서두르지 않는다는 입장이었다. 그런데 최근 미국의 경제 침체 가능성, 트럼프 대통령의 지지도 하락 추세, 민주당의 탄핵추진 등을 볼 때, 재선에 그렇게 유리한 환경은 아니다. 따라서 트럼프 대통령은 재선을 위해 모든 카드를 동원할 것으로 보인다. 이때 트럼프 대통령이 올해 연말까지는 북핵 협상의 성과를 거두어야 그 성과물을 재선운동에 이용할 수 있을 것이므로 북미회담을 미룰 이유가 없다. 플러스 경제 교환 프레임과 마이너스 경제 교환 프레임은 북한 비핵화를 달성하는 데 실패하였다. 기본적으로 핵문제는 안보문제이며, 안보문제가 경제적 수단에 의해 교환된 역사적 선례가 없다. 안보문제가 해결된 후 경제적 보상 프로그램이 작동하는 것은 가능하지만, 기본적으로 안보문제는 안보문제와 등치됨으로써 해결되었다. 북한 비핵화를 경제적 보상에 의해 해결하려는 것은 안보문제의 성격을 제대로 이해하지 못하였거나, 경제적 보상의 효과를 과대평가한 결과다. 또는 미국이 북한과 안보문제를 대등한 입장에서 다루는 것을 회피한 결과라고 할 수 있다. 북한은 핵문제를 시종일관 안보프레임에 입각하여 접근했다. 북한에 의하면 핵개발을 한 이유가 안보위협 때문이라는 것이며, 핵문제의 해결도 대북위협이 해소되어야 가능하다는 것이다. 비핵화와 평화체제 협상의 병행을 주장하는 중국의 쌍궤병행론도 안보프레임을 강조하는 것이다. 비핵화와 평화체제의 단계적 해법을 주장하는 러시아의 입장도 안보프레임에 입각한 것이다.