북한 경제개발구 정책의 변화 양상과 특징, 그리고 성공적인 운영을 위한 한계점 및 발전 과제 doc_id CNTS-00118869822_5

둘째, 또 다른 특징은 특구 및 개발구가 특수한 지역에만 허용되는 예외적인 것이 아니라 보편적인 경제정책으로서 전개되고 있다는 것이다. 2013년 5월 경제개발구법 제정 이후 기존 경제특구와 경제개발구가 동시에 존재하면서 개발계획이 발표됨에 따라 특정지역으로 제한되던 특수경제지대가 보편화되었는데, 이는 단지 많은 지역에서 특구 혹은 개발구를 통해 개발된다는 것 이상 경제특구･개발구가 북한 경제개발의 핵심적 수단이 되었음을 의미하는 것이다. 경제개발구 도입 및 운영과 관련해 지방정부의 정책적 자율성이 제고되었다는 것은 북한 경제체제에서 가장 중요한 변화 중 하나라 할 수 있다. 지방정부가 주체가 되어 지방의 인민경제를 활성화하도록 특화된 소규모의 경제개발구 전략을 의도한 측면, 사실상 계획경제시스템의 붕괴로 방기되었던 지방경제를 자력갱생 논리에 따라 회생시켜 나가라는당국의 의도가 내재되어 있다. 기존 특구의 운영 및 관리는 중앙특수경제지대지도기관 등 중앙정부의 소관이었으나, 지방정부가 직접 관리하고 운영할 수 있는 개발구 설치가 허용되면서 대외경제관계를 확대함에 있어 지방정부의 정책적 자율성이 높아지고 있다. 셋째, 특수경제지대가 다양화 혹은 특화되고 있다는 것도 중요한 의미가 있다. 규모 측면에서 국가 차원의 대규모 특구에서 지방 차원의 소규모 경제개발구까지 다양화되었을 뿐 아니라, 유형 측면에서도 종합형 개발구, 수출가공구, 농업, 공업, 관광개발구 등으로 다양화하고 있다. 다양화와 함께, 관광, 농업, 수출가공, 첨단기술, 녹색시범 등 특화된 개발구를 추진하고 있다. 북중 접경지역의 관광 및 농업개발구는 중국의 자본을 도입해 외화수입을 확대하며 농업생산을 증대시키겠다는 목적으로 개발하고 있으며, 은정 첨단기술 개발구는 기술집약적 산업의 육성을 목적으로 하는 등 세분화 및 특화에 주력하고 있다. 넷째, 특수경제지대의 개발방식 및 개발주체의 다양화도 이루어지고 있다. 과거 개성 혹은 금강산특구와 달리, 북중 특구인 라선 및 황금평･위화도 경제특구의 경우 관련 특구법에서 다양한 개발방식을 허용했는데, 이러한 경험은 경제개발구법에서 더욱 명확하게 명시하였다. 경제개발구법 제20조에 따르면, “다른 나라 투자가는 승인을 받아 경제개발구를 단독 또는 공동으로 개발할 수 있다”고 규정함으로써, 다양한 형태의 잠재적 개발방식을 허용하고 있다. 마지막으로 점차 개방과 개혁의 결합 가능성이 나타나고 있다. ‘개혁 없는 개방’을 북한의 개방정책에 대한 한계로 많이 지적되었는데, 최근 경제개발구 정책의 전개과정에서 이 문제에 대한 개선 조짐이 있다. 경제특구･개발구에 진출한 기업들은 북한의 공식 경제관리체제인 사회주의 계획경제가 아닌 시장경제를 기반으로 설립 및 운영되는데, 개발구가 전국적으로 확산됨에 따라 공식적으로 시장경제로 운영되는 지역이 확대된다는 의미를 갖는다. 앞서 보았듯 북한 기업이 경제개발구에 단독으로 혹은 합작･합영의 형태로 진출하는 것이 허용되면서 보다 직접적으로 개발구에서 개혁과 개방이 결합될 수 있다. 결국 경제특구･개발구가 발전하고 이들 지역에 진출한 기업이 들어나게 되면 자연스럽게 실질적인 시장화, 특 개혁도 진전될 가능성이 점차 높아질 수 있다. 둘째, 신뢰성 문제와 함께 북한 경제개발구 정책의 문제는 자체 개발역량의 부족에 있다. 자체 개발역량은 개발구의 개발을 위한 자체적 자금조달능력과 개발구를 개발･운영하는 인적･제도적 능력인데, 북한이 특수경제지대를 자체적으로 개발하기 위한 투자재원을 조달할 역량은 크게 부족하기 때문에, 이번 경제개발구를 추진하며 외국자본에게 개발구의 인프라 확충을 위한 투자를 전적으로 의존하는 실정이다. 더욱이 규모가 작은 지방 경제개발구의 경우는 중앙보다 더더욱 인프라 구축할 역량과 재원이 없다는 한계, 지속적인 핵 및 미사일 도발로 인한 국제적 고립이 심화됨에 따라 북한의 투자재원 조달능력을 단기적으로 개선될 가능성이 높지 않다. 경제특구･개발구를 성공적으로 운영하기 위해서는 관련 노하우나 인력 및 제도 등이 요구되는데 이러한 차원에서도 북한의 역량은 매우 부족하다. 경제개발구의 수와 지역을 크게 확대함에 따라 노하우나 인력의 부족은 더욱 큰 문제가 될 수 있어, 셋째, 특구 및 개발구내 경제활동에 대한 실질적 자율권의 부재, 그리고 배후지역과의 연계전략 역시 필요하다. 중국은 초기 4대 특구와 연안도시에 경제특구를 설치할 때 과감하게 지방정부에 특구운영과 관련된 자주권을 부여했는데, 이는 중국 특구정책의 성공요인으로 작용하였다. 반면, 북한의 경제개발구법을 보면 경제개발구의 실무사업을 중앙 특수경제지대 지도기관이 맡아서 한다고 규정(제4조)해 경제개발구에서 지방정부의 자율성이 매우 제한적인 편이다. 경제개발구 선정 원칙으로 대외교류 협력이 유리한 지역을 우선하면서도 다른 한편 주민 거주지역과 일정하게 떨어진 지역이면서 국가가 정한 보호구역을 침해하지 않는 지역으로 제시(제11조)함으로써 여전히 ‘모기장식 개방’의 틀을 완전히 벗어나지 못하고 있다. 개성공단의 사례에서 보았듯 특구 및 개발구 밖 지역 혹은 시장과의 단절은 개발구의 성과를 경제 전반으로 확산시키기 어렵기 때문에 배후지역의 시장 혹은 관련 산업부문과의 연계를 통해 성과의 선순환고리를 구축하는 것이 중요하다. 그동안 북한의 특구정책이 개성공단을 제외하고 두드러진 성과가 없었지만, 그러한 경험은 김정은의 새로운 경제개발구 정책을 수립하는데 긍정적 영향을 미치고 있다. 중국의 경제특구 정책을 벤치마킹하는 동시에, 운영방식에서는 개성공업지구의 관리시스템을 경제개발구 추진에 적용하고 있다. 특히 개발구 운영방식에 있어 중국처럼 지방정부가 독립적으로 자체 개발계획에 따라 인프라를 조성하고 외자유치 활동을 하도록 하지 않고, 지방지도기관-지방정부의 지도기관-관리위원회-개발기업 4단계 관리시스템을 적용하는 등 개성공단 모델을 벤치마킹하고 있다. 첫째, 폐쇄적 경제특구에서 ‘개방적’ 경제개발구로의 전환되고 있다. 초기 라선자유무역지대와 남포공단, 이후 개성공단, 금강산관광특구, 신의주특구에서는 특구 내부와 외부간 경제관계가 철저히 차단되는 폐쇄적인 특구로 설정 및 운영하였는데, 이러한 폐쇄성은 특구의 영향이 북한 사회 전반으로 확산되는 것을 막는 효과는 있으나 특구의 본래 목적이 달성되는 것을 제약하고 경쟁력도 약화시키는 결과를 야기했음을 인식하고 있다. 최근 경제개발구에서는 일정정도의 개방적인 성격을 보이고 있고, 특히 북중 접경지역에서의 개발구(대표적으로 신의주)의 경우 폐쇄성이 과거보다 완화되고 있다. 넷째, 장기적 비전에 따른 선별적 혹은 단계별 추진전략을 고려할 필요가 있다. 북한 당국에 의해 공식 발표된 23개 개발구가 동시에 추진되어 성공한다면 매우 긍정적이라고 할 수 있으나, 비우호적인 대외환경 하에서 투자유치능력은 매우 제한적이기 때문에 ‘지역･기관 이기주의’에 의해 과도한 외자유치 경쟁이 발생해 오히려 외국인투자자에게 각종 이권을 헐값으로 넘길 가능성이 높다. 세부적으로 7개 유형의 개발구가 있지만, 내용적 혹은 지역적으로 중복되는 비효율성을 야기하고 있어 지역적, 산업적 특성을 반영한 보다 선별적인 개발전략을 보완･수립이 요구된다. 현재 경제개발구 정책을 그대로 추진하기보다는 장기개발의 비전을 가지고 선별적 혹은 단계별로 경제개발구를 건설하는 것이 성공으로 가는 길이다.