남북교류협력의 개념과 법적·제도적 변천 과정 및 역대 정부별 거버넌스 양상의 변화 doc_id CNTS-00118869822_7

거버넌스의 주요 요소인 ‘자율성’은 정책결정에 있어 개인이나 단체가 국가나 다른 영향력으로부터 벗어나 독립적·자율적 성격을 지니며, 자발적 형태의 조직이 구성되어야 한다. 행위주체의 규범과 가치관 등도 중요한 평가 요소이다. 그리고 ‘전문성’은 거버넌스 유지의 필수조건으로 효율성과 효과성을 높일 수 있는 주요 기재이다. 문제 해결 과정에서 행위자의 전문적 지식과 정보는 핵심 요소이기 때문이다. 또한 ‘참여성’은 거버넌스의 실질적 행위자로서의 역할을 평가하는 주요한 기준이다. 즉 참여는 다양한 행위자들이 자신들의 미래를 설계하는 공적, 집단적 의사 결정에 적극적으로 참여하고 능동적으로 개입하는 것을 의미한다. 한편, ‘네트워크’는 행위자들 간 유대관계의 형성을 의미한다. 상하의 수직적 관계가 아닌 수평적 관계 하에서 발생하기 때문에 신뢰와 협력관계가 중요하며, 조직적이고 협력적인 네트워크를 통한 공공의 이익을 추구한다. ‘분권화’는 두 가지 의미로 살펴볼 수 있다. 하나는 행위자들의 수평적 관계, 즉 국가와 사회, 중앙과 지방의 분리를 의미하며, 다른 하나는 조직 내부의 분권화가 있다. 마지막으로 ‘효과 및 효율성’은 문제해결을 위한 제도나 방식들이 최소비용으로 협력을 이끌어내는 것을 의미한다. 남북 상호 교류와 협력을 촉진하여 한반도의 평화와 통일에 이바지하는 것을 목적으로 하는 남북교류협력에 관한 법률(이하 약칭: ‘남북교류협력법’) 3조에 의한 남북교류협력의 정의는 “남한과 북한의 왕래·접촉·교역·협력사업 및 통신 역무(役務)의 제공 등 남한과 북한 간의 상호 교류와 협력”이다. 교역과 협력사업에 대한 남북교류협력법 2조의 정의에서 교역은 “남한과 북한 간의 물품, 대통령령으로 정하는 용역 및 전자적 형태의 무체물의 반출·반입”이다. 협력사업은 “남한과 북한의 주민(법인·단체를 포함한다)이 공동으로 하는 문화, 관광, 보건의료, 체육, 학술, 경제 등에 관한 모든 활동”이다. 1990년 8월1일에 제정된 남북교류협력법은 2014년 3월까지 현재 18차례 개정되었다. 남북 교류협력법은 1994년과 1998년 1·2차 남북경협 활성화 조치로 남북교류협력에 관한 규제와 절차가 간소화되면서 변화되었다. 또한 금강산관광이 실행되고, 개성공단사업이 진행되면서 보완되었다. 나아가 2005년 남북교역이 증대하면서 12조 2항으로 “남한과 북한간의 거래는 국가 간의 거래가 아닌 민족내부의 거래로 본다”고 규정하면서 개정되었다. 남북교류협력이 진행되면서 1992년 북한 남포에 대우가 진출하는 등 남한의 기업들이 진입했지만 활성화되지 못하였고 1997년 IMF사태로 정체되었다. 하지만, 1990년대 중반 북한의 경제난이 발생하면서 대북 인도적 지원사업은 활성화되었다. 대북 인도적 지원에는 정부만이 아니라, 민간단체들도 합류하여 적극적으로 진행되었다. 대북 인도적 지원사업에서 1999년 대북 비료지원을 계기로 농업을 중심으로 개발협력사업으로의 진화가 전개되기도 하였다. 나아가 남북 교류협력은 대북 인도적 지원에서 1998년 금강산 관광사업, 2000년 개성공단 착공 등 경제협력으로 발전하였다. 개성공단은 남북 교류협력의 경제적 상징이자, 남북 개발협력사업의 상징이라고 할 수 있다. 개성공단 조성의 성격을 살펴보면 서로 상생‧발전하는 남과 북의 경제협력이라는 측면도 존재하지만, 남과 북의 격차가 크게 발생한 상황에서 넓은 의미로 볼 때 개발협력사업의 측면도 존재한다. 현재 국제사회에서는 원조제공보다는 개발협력사업을 통해 선진국-후진국의 빈부 격차를 줄이고, 후진국의 빈곤 문제를 해결하기 때문이다. 2018 평창 동계올림픽 이후 남북관계가 급격히 개선되면서 남북교류협력 재개 및 활성화에 대한 기대감이 커지고 있다. 남북교류협력은 남과 북이 다양한 접촉을 통해, 분단 상황의 특수한 남북관계에서 발생하는 정치·군사적 긴장상태를 완화하는 동시에 이질화된 남북한 주민의 삶과 의식을 점진적으로 동질화해 나간다는 기능주의적인 접근에 의해 시작되었다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 남북교류협력은 굴곡진 남북관계의 단면을 그대로 보여주고 있다. 이는 남북교류협력이 남북 간 정치·군사적 장애 요인에 절대적인 영향을 받아 중단과 재개를 반복해왔기 때문이다. 남북교류협력이 가장 활성화되었던 김대중·노무현 정부시기를 제외하고, 노태우·김영삼 정부, 이명박·박근혜 정부 시기에는 남북간 군사적 갈등이 고조되고 다양한 환경변수의 영향으로 교류협력이 중단되거나 축소되는 경우가 많았다. 노태우 정부는 1980년대 후반 구소련과 동구권이 붕괴되는 상황에서 북한과의 교류를 허용하는 「민족자존과 통일번영을 위한 특별선언」(7·7선언)을 발표했다. 이후 1990년 8월 「남북교류협력법」 제정을 통해 과거 정부 차원에서 다루어져온 남북관계에도 다양한 행위자들이 참여할 수 있는 제도적 발판을 마련하였다. 이어서 남북교류협력을 지원하기 위한 「남북협력기금법」과 「시행령」을 제정하는 등 관련 법령을 지속적으로 보완했다. 이처럼 노태우 정부 시기 남북교류협력의 법·제도적 차원의 실제적인 개선이 있었던 반면, 거버넌스가 활성화되기에는 시기적으로 어려운 상황이었다. 왜냐하면, 민간단체 및 NGO들이 급변하는 정세변화에 적절히 대응하지 못했고, 여전히 우리 사회내부에서 북한과의 교류협력에 대한 부정적 견해가 존재했기 때문이다. 이처럼 노태우 정부 시기 남북교류협력은 활성화를 위한 법·제도적 기반은 마련되었으나, 실질적인 거버넌스는 작동하지 못했다. 따라서 전반적인 거버넌스의 구성 요소를 살펴볼 때, 노태우 정부는 정부가 관리 양식을 주도하는 ‘집권형 거버넌스’의 형태로 볼 수 있다. 당시 행위자들의 거버넌스적 요소들, 특히 정부의 영향력에서 자유롭지 못했다는 점에서 자율성이 상당히 제한적이었다. 김대중 정부는 북한을 화해와 협력의 대상으로 인정하고 공존공영을 목표로 ‘대북화해협력정책(햇볕정책)’을 추진하였다. 대북포용정책이 실시된 이후 남북관계에서는 경제협력, 의료지원, 종교교류, 학술협력과 같이 국가나 민족의 범주로 포괄되지 않는 주체들의 활동공간이 민간부문이란 이름으로 크게 확장되었다. 여기에는 남북교류협력 활성화를 위한 정부 조치들이 크게 기여했다. 당시 정부는 교류협력에 대한 민간의 참여가 바람직하다는 판단 하에 정경분리원칙을 천명하고 ‘3·18 민간차원 대북지원 활성화 조치’를 발표했다. 이와 함께 민간단체 모금활동 및 방북을 허용했다. 또한 1998년 4월 ‘남북경협활성화 조치’ 및 1999년 2월 ‘대북지원 창구다원화 조치’를 발표하여 대북지원 NGO의 독자창구를 허용하였다. 이를 통해 남북교류협력이 다양한 이슈 영역으로 확대되었고, 시민사회를 비롯한 다양한 행위자들의 자율적이며 적극적인 참여가 활발히 이루어졌다. 남북 간의 이해 증진, 남북관계 발전 및 평화통일을 실현하는 5개항에 대한 정상 간의 합의를 담고 있는 ‘6·15 남북공동선언’을 발표함에 따라 남북한의 교류와 협력이 더욱 활발해질 수 있는 토대를 구축했다. 그리고 2001년 10월에는 「남북교류협력법」을 다시 개정하여 남북한 방문증명서의 유효기간 연장, 수시방북증명서 반납에 있어서의 편의를 제고하는 등의 미비점을 보완하였다. 이처럼 김대중 정부는 임기 내내 민간차원의 접촉과 협력에 중점을 두고, 남북 간의 접촉 빈도 증대와 영역의 다양화가 이루어질 수 있는 교류협력의 제도적 틀을 마련했다는 점에서 의의가 크다. 그리고 남북대화와 금강산 관광산업 등 남북관계 개선의 교두보를 마련했다는 점에 의미가 있다. 한편 김대중 정부의 통일 대북정책을 계승한 노무현 정부에서도 남북교류협력 활성화를 위한 법·제도적 시스템 보완 및 구축은 더욱 확대되었다. 2005년 남북관계가 급속하게 발전함에 따라 대북정책의 법적 기초를 마련할 필요성이 증대되고 특히 남북 합의서에 법적 실효성을 부여함으로써 남북관계의 안정성과 일관성을 확보하는 것이 중요한 과제로 부각되었다.