역대 정부의 대북정책 기조 변화에 따른 남북교류협력 거버넌스의 전개 양상과 민관 협력 네트워크의 변천 과정 doc_id CNTS-00118869822_8

한편 1999년 10월에는 ‘민간교류협력 촉진책’을 발표하고 정부가 남북협력기금을 통해 민간단체를 지원하기 시작했다. 이에 대한 후속 조치의 일환으로 2001년 2월 ‘대북지원민간단체협의회’(이하 북민협)을 구성하여 시스템을 구축하는 한편, 민간단체들 간 협력적 유기체를 형성하도록 지원했다. 이처럼 정부 지원에 따른 대북지원 NGO의 역량이 확대되면서, 민간단체들이 정부와 민관파트너십을 형성하고 공식적인 네트워크로 기능하면서 거버넌스가 활성화 될 수 있었다. 그리고 이와 같은 과정을 거치면서 남북교류협력과 관련한 정책 결정 및 정책입안 과정에서 상호 보완적 관계를 형성하게 되었다. 특히 2000년 ‘6.15 남북공동선언’의 발표는 남북교류협력 거버넌스의 외연을 더욱 확장하는 계기가 되었다. 비록 제2차 북핵 위기 및 서해교전 등으로 남북교류협력이 일시적으로 침체되는 상황을 맞기도 했지만, 김대중 정부는 대북화해협력정책을 일관되게 추진하면서 거버넌스 활성화에 기여했다. 한편 노무현 정부 시기 남북교류협력 거버넌스에는 다양한 행위자들이 참여하고 있었는데, 이 중 주도적 역할을 수행하고 있던 기구가 ‘6·15남측위원회’였다. 6·15남측위원회는 2000년 남북정상회담 이후 본격화된 남북 민간교류의 종합 네트워크로 형성되었다. 6·15 남측위원회는 크게 보아 4개 부문의 협력체라 할 수 있다. 그것은 7대 종단으로 구성된 ‘온겨레손잡기운동본부’, 좌우합작·민관협력의 통일운동을 운용하는 민화협, 민중운동에 기반해 있는 통일연대, 그리고 시민단체들의 전국적인 연대 틀인 ‘시민사회단체연대회의’ 등이 참여하고 있다. 이처럼 6·15남측위원회는 ‘정당, 종교, 단체, 인사들을 망라한 폭넓게 망라한’ 국민 네트워크이다. 이처럼 노무현 정부 시기 민관 협력 네트워크 구축이 활발했던 것은 정부의 협력기금 지원을 통한 재정적 지원과 동시에 민관협을 통해 거버넌스를 통합하는 제도적 조치가 이루어졌기 때문으로 볼 수 있다. 이명박 정부는 ‘상생과 공영의 남북관계 발전’을 대북정책의 목표로 정하고 이를 실천하기 위한 구체적 전략으로 「비핵·개방·3000」을 추진하였다. 하지만 북한은 이를 적대정책으로 간주하고 「비핵·개방·3000」의 폐기를 주장하면서 남북관계의 조정국면이 지속됨에 따라 남북교류협력은 침체기를 맞게 된다. 2008년 7월 금강산 박왕자씨 피격사건, 2008년 12월 ‘12·1조치’로 인한 육로통행 제한, 2009년의 장거리로켓 발사 및 핵실험 등 북한의 대남도발과 남한이 그에 대한 대응조치를 취하면서 남북교류협력은 더욱 어려운 상황이 전개되었다. 특히 천안함피격 사건의 대응으로 ‘5·24조치’를 발표하면서 북한선박의 우리 해역 운항 금지, 남북 간 교역 중단 및 신규투자 금지, 방북불허 및 접촉제한, 대북지원의 원칙적 보류 등의 전면적 조치가 취해지자, 남북교류협력은 위축될 수밖에 없었다. 이처럼 정부 정책이 대북지원에 부정적인 입장으로 변화함에 따라 남북교류협력은 위축되었고, 민간단체를 중심으로 하는 거버넌스의 위상과 역할에도 영향을 미쳐 기능적·협력적 측면에서 축소될 수밖에 없었다. 특히 북민협을 중심으로 하는 ‘민관협’ 역시 그 기능을 제대로 수행하지 못하였다. 이명박 정부에서 엄격한 상호주의를 채택하면서 남북관계가 단절되기에 이른다. 특히 천안함 및 연평도 포격 사건, 계속되는 북한의 핵실험 및 미사일 시험 등 북한의 도발에 따른 이명박 정부의 ‘5·24조치’로 이전 정부와 비교할 때 제도화 수준이 급속도로 낮아졌다. 남북관계가 악화되는 상황에서도 이명박 정부는 교류협력의 질서를 바로 잡고 향후 교류협력의 활성화에 대비한 작업들을 추진해나갔다. 2009년 1월 개정된 「남북교류협력법」이 시행령·시행규칙 등 하위 법령 개정 등의 후속 조치가 완료되어 7월 31일부로 시행되었다. 이와 같은 법제 정비를 통해 교류협력 절차를 간소화하고 질서 확립을 도모하였다. 또한 개성공단을 중심으로 남북교역은 꾸준히 증가했고 종교·체육 및 민족동질성 분야 등의 사회문화 교류와 순수 인도적 지원 사업은 지속되었다. 이 밖에도 남북 간 군 통신 자재 및 장비 제공, 경협보험제도 개선, 교역보험제도 신설, 남북협력기금 대출대상의 확대 등을 통해 남북경협기업의 경제적 어려움을 완화시키기 위한 조치들이 취해졌다. 하지만 2010년 ‘5·24 조치’ 발표 이후 동 조치를 실효적으로 관리·집행하기 위해 「반출·반입 승인대상품목 및 승인절차에 관한 고시」를 개정하여 정부의 승인을 받도록 했다. 박근혜 정부는 「한반도 신뢰프로세스」를 바탕으로 민족동질성 회복 및 북한 주민의 삶의 질 향상에 기여하는 다방면의 민간 교류협력을 꾸준히 추진했으며, 남북 간 교류활성화를 위한 선제적인 조치를 발표하고 단계적으로 이행 하였다. 예를 들어, 나진·하산 물류 협력사업(2013년 11월), 드레스덴 구상(2014년 3월), 환경·민생·문화 등 3대 통로(2014년 8월), 실질적 협력 통로 개설(2015년 핵심개혁과제), 민간교류 추진에 관한 정부 입장 발표(2015년 5월) 등이 있다. 그리고 문화·종교·체육 등 다양한 분야의 민간교류 확대 성과 거양했다. 개성 만월대 공동발국 및 전시, 겨레말큰사전편찬회의 개최, 금강산 병해충 방제 등이 있었다. 그러나 이와 같은 정부의 노력에도 불구하고 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 발사(2월 7일) 등과 같은 도발로 인해 교류협력을 잠정 중단했다. 특히 2월 10일 개성공단을 전면 중단하는 조치가 취해지기도 했다. 이로 인해 남북 간 교류협력은 중단되기에 이른다. 이후 박근혜 정부는 북한의 핵실험에 대한 대응 조치로 두 차례(3·8독자제재 조치, 12·2 독자제재 조치)의 독자제재 조치를 발표하면서 남북교류협력 거버넌스의 내연을 더욱 축소해나갔다. 한편 박근혜 정부는 민간단체와의 소통 및 역량강화를 통해 민관협력 네트워크를 구축했다고 평가했다. 민간단체 대상 소통 확대를 위한 노력을 지속하여 분야별 실무협의회(종교·지자체·문화교류 등), 교류협력분과 정책자문회의, 주요 단체 등 대상 의견수렴 간담회 개최 등이다. 뿐만 아니라 민관 협업 네트워크 구축 등 민간단체 협력을 강화하는 조치를 취했다. 분야별 네트워크 구성, 유관기관 간 전문지식 및 경험 등을 공유하고 민간단체 인력 대상 전문교육을 위한 세미나 개최 등을 지원하였다. 하지만 대북독자제재 조치가 취해지고 있는 상황에서 민간단체의 자율성을 상당히 침해하는 결과를 초래했으며, 이로 인해 제한적인 수준에 그치고 말았다고 볼 수 있다. 이명박, 박근혜 정부에서는 기본적으로 거버넌스가 활성화될 수 없는 구조에 직면해 있었다. 즉 정부 정책의 변화에 따라 민관 협력 네트워크를 구성하고 있던 부분에도 영향을 미치지 않을 수 없던 것이었다. 이를 고려할 때 이명박, 박근혜 정부 시기 남북교류협력 거버넌스의 유형은 ‘집권형 거버넌스’로 평가할 수 있다. 자율성, 전문성, 참여성, 네트워크, 분권화, 효과와 효율성 등 모든 요소에서 낮게 평가될 수밖에 없는 정부정책 구조와 의지가 반영된 결과로 볼 수 있다. 이와 같은 현상은 우리 사회가 세계화·정보화·민주화 되면서 다양한 이해관계자들이 출현하고 정부 단독으로 다양한 사회문제를 해결하기에는 한계가 있다는 점에 기인한다. 이전 정부의 성과에도 불구하고, 이명박 정부 시기 대북정책의 변화는 기존의 남북 협력적 구조에서 벗어나 남북교류협력의 침체기를 가져왔다. 특히 북한의 대남도발에 대한 대응조치의 일환으로 ‘5·24조치’가 시행되면서 남북교류협력은 명맥만 유지한 채 이어졌다. 또한 남북관계의 경색 국면이 박근혜 정부까지 이어지면서, 결국 ‘개성공단 폐쇄 조치’로 남북교류협력의 끈이 완전히 사라지게 되었다. 반면 2017년 5월 출범한 문재인 정부는 남북관계 복원을 위해 국제사회의 대북제재를 훼손하지 않는 범위 내에서 민간 차원의 교류를 유연하게 검토한다는 정책 방향을 표명하였다. 이러한 정책 기조 하에 정부는 민간단체와 지방자치단체의 자율성을 최대한 존중하며, 다각적인 남북교류 추진을 지원하고 있다. 다만 북한의 도발 등을 감안하여 방북 등의 구체적인 조치는 북한의 태도 및 국제사회와의 공조, 국민 여론 등을 고려하여 신중하게 검토해나가고 있다.