각 법령의 입법 취지와 문언의 의미를 바탕으로 한 법규정의 엄격하고 체계적인 해석 원칙 doc_id CNTS-00118869889_46

한편 매장문화재의 발굴조사는 전문적 지식과 경험이 필요한 작업으로서 하나의 조사기관이 중단 없이 조사를 수행해야 공공성 높은 매장문화재 발굴조사의 계속성과 완결성을 보장하는 데에 효과적이므로 업무정지 처분 등을 받은 시굴조사기관이라도 정밀발굴조사를 계속할 수 있는 것으로 넓게 해석할 필요가 있다는 의견이 있습니다. 그러나 매장문화재법 제25조제3항의 취지를 살펴보면 일반적으로 조사기관에 대한 업무정지 처분 등이 있으면 당연히 그 처분의 효력이 있는 때부터 업무를 할 수 없지만 처분으로 조사를 할 수 없게 됨에 따라 계약의 상대방인 발주자(건설공사의 시행자 등)에게 발생할 수 있는 불측의 손해나 피해를 방지하기 위해 일정한 범위에서 예외적으로 계속해서 조사할 수 있도록 허용하려는 것인바, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 문언의 의미를 보다 엄격하게 해석해야 합니다. 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하는 것을 목적으로(제1조) 하여 도매시장 개설자 등으로 하여금 시설 사용료 등 이 법에서 정한 금액 외에는 어떠한 명목으로도 금전을 징수할 수 없도록 하면서(제42조제1항), 이를 위반한 경우에는 도매시장법인 등에 대한 지정 또는 승인을 취소(제82조제2항·제5항)하도록 하고, 벌칙(제88조)을 부과하는 등 농수산물 도매시장에서의 수수료 등의 징수대상·사용료 및 수수료 기준 등에 관한 일반적인 사항을 규정하고 있는바, 도매시장 개설자는 도매시장 내 도매시장법인 등이 설치하여 사용 중인 저온창고 대지를 도매시장에서의 사용료 등 징수에 관한 일반법인 농수산물유통법에 따라 부과할 수 있는 시설의 일부로 보아 해당 저온창고에 대한 시설 사용료의 일부를 징수할 수 있다고 보는 것이 도매시장의 관리·운영에 관한 세부적인 사항을 규정하고 있는 이 법의 입법 취지에 부합함. 일반적으로 “시설”과 그 시설이 설치된 “대지”는 구별되는 개념으로서 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “농수산물유통법”이라 함) 제42조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제39조제2항제1호에 따라 농수산물도매시장(이하 “도매시장”이라 함) 개설자가 시설 사용료를 징수할 수 있는 저온창고는 온도조절에 필요한 장비 등이 설치되어 있어 농수산물을 적정한 저온상태로 보관할 수 있는 창고로서의 기능과 용도에 적합한 건물이나 구조물을 말하는 것이지, 그러한 건물이나 구조물이 설치된 대지만을 의미하는 것은 아니므로, 도매시장 개설자인 지방자치단체가 그 소유의 행정재산인 대지의 사용에 대해 「공유재산 및 물품 관리법」에 따라 사용료를 부과할 수 있는지 여부는 별론으로 하고 농수산물유통법 제42조제1항제2호에 따른 시설 사용료를 부과할 수는 없다고 보는 것이 문언의 통상적인 의미에 맞는 해석입니다. 그리고 농수산물유통법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정을 도모하기 위하여(제1조) 도매시장 개설자로 하여금 도매시장의 시설 중 특정 시설에 대해서만 그 시설 사용료를 징수할 수 있도록 제한적으로 허용하면서도(제42조제1항제2호) 같은 법 시행규칙 제39조제2항 각 호 외의 부분 단서에서는 도매시장 개설자의 소유가 아닌 시설에 대해서는 사용료를 징수할 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 도매시장 개설자가 시설 사용에 대한 수수료를 징수함에 따라 농수산물의 유통비용이 증가할 수 있는 요인을 엄격히 통제하려는 것이므로, 도매시장 개설자는 자신이 소유한 대지에 저온창고가 설치되었더라도 해당 저온창고가 도매시장 개설자의 소유가 아닌 이상 해당 대지의 사용에 대해 시설 사용료를 부과할 수 없다고 보는 것이 농수산물유통법의 입법 취지에 부합합니다. 그리고 「관광진흥법」 제21조제2항에서는 카지노업 허가 제한의 방법·절차 등을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제27조제3항에서는 문화체육관광부장관은 “신규허가”를 한 날 이후에 전국 단위의 외래관광객이 60만 명 이상 증가한 경우에만 “신규허가”를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같이 하위법령과의 체계적 해석을 통해 같은 법 제21조제2항에 따라 제한되는 허가는 “신규허가”만을 의미한다는 보는 것이 타당합니다. 또한 「관광진흥법」 제21조제2항은 카지노업소의 수를 외국관광객의 입국현황과 카지노 이용객 수요에 따라 적절히 조절하기 위한 “카지노업 허가정수제도(許可定數制度)”를 도입하기 위해 신설된 규정으로서 카지노업의 신규 시장 진입을 규제하려는 것이 그 입법 취지인바, 이미 카지노업 시장에 진입한 사업에 대한 변경허가의 경우까지 해당 규정이 적용되는 것으로 해석하는 것은 이러한 입법 취지에도 부합하지 않습니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때 「관광진흥법」 제21조제2항에 따라 문화체육관광부장관이 공공의 안녕 등을 위해 제한할 수 있는 카지노업의 허가는 “신규허가”만을 의미합니다. 그런데 「관광진흥법」 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가는 사회적으로 유해하다고 판단되어 원칙적으로 금지하고 있는 행위를 특정한 경우에 허가해서 할 수 있도록 허용하는 것으로 그 허용 여부는 원칙적으로 재량행위라 할 것이므로23), 법령에서 그 허가 요건을 확정적으로 규정하여 사실상 재량의 범위가 매우 좁게 축소되는 등의 특별한 사정이 없는 한 허가 여부, 허가 범위 등은 재량권을 일탈·남용하지 않는 범위에서 허가권자의 판단에 맡겨진 것으로 보아야 하고, 이러한 이유로 같은 법 제21조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제2항에서는 그 허가의 요건을 불확정개념으로(사업계획서가 적정할 것, 사업계획의 수행에 필요한 재정능력이 있을 것, 문화체육관광부장관이 공고하는 기준에 맞을 것 등) 규정하고 있습니다. 다만 「관광진흥법」 제21조제2항에서는 카지노업 신규허가에 대해서만 제한하고 있다는 점에서 해당 규정과 같은 이유로 변경허가를 제한할 수 있는지에 대해 의문이 있을 수 있으나, 같은 법 제21조에서는 카지노업의 신규허가 신청이 같은 법 시행령 제27조제2항의 허가 요건을 모두 충족하는 경우에도(제1항) 문화체육관광부장관이 공공의 안녕 등을 위해 필요하다고 인정하면 그 허가를 제한할 수 있는(제2항) 구조를 취하여 본래의 허가 요건에 대해 새로운 허가 요건을 보완적·보충적으로 추가한 것으로서 「관광진흥법」 제21조제2항은 허가권자가 가지는 재량행사의 기준을 구체화해서 확인한 규정이라고 보아야 할 것이므로 같은 항에 따라서만 카지노업의 신규허가를 제한할 수 있다고 배타적으로 해석하는 것은 법령 체계에 부합하지 않습니다.