신종 코로나바이러스 대응 사례를 통해 본 '좋은 거버넌스' 관점에서의 지방분권의 당위성과 실천적 함의 doc_id CNTS-00118870112_1

모든 구성원이 바라는 미래의 행복, 현재보다 나은 삶을 실현할 수 있는 기제를 탐색하는 방식으로 지방분권을 접근한다면 많은 주민들이 동의하는 기준을 찾기가 쉬울 것이다. 따라서 지방분권을 어느 수준으로 어떻게 접근할 것인가 보다는 지방분권의 명분과 실익이 무엇인가를 탐색하는 작업이 선행되어야 한다. 이러한 관점에서 이번 신종 코로나바이러스 감염병 관리에 관한 지방정부와 중앙정부의 대응은 향후 이와 유사한 문제를 다루기 위한 우리나라 현실적인 지방분권논리 확보에 좋은 사례를 제공하고 있다. 이러한 맥락에서 이 글은 신종 코로나바이러스의 공간확산과 중앙정부 및 지방정부의 대응을 근거로 지방분권의 실천적 함의를 도출하기 위한 것이다. 결국 이 글은 지방자치의 명분을 민주주의 실천방식인 ‘좋은 거버넌스(Good Governance)’ 관점에서 정의하고, 구성원 모두가 바라는 지방분권의 실익 측면에서 공통분모를 탐색하는데 목적을 둔다. 즉, 지방자치를 ‘어떻게?’ 하느냐보다는 ‘왜?’ 하느냐가 더 중요하다. 지방자치를 실시하고, 지방분권을 실현하는 논리와 관련하여 ‘왜?’라는 질문에 대한 답은 ‘어떻게?’라는 질문의 답을 찾는데 중요한 단초를 제공한다. 지방자치의 장점은 무엇보다 ‘거버넌스’의 효력을 통해 나타난다. 종래 정부 일방적 공공관리방식과 ‘거버넌스’방식을 비교한 것이다. 물론 극단적인 정부 일방적 접근방식과 완전한 거버넌스 방식은 현실에서 찾아보기 어렵다. 하지만 양 극단을 나라사정이나 상황에 따라 적절히 조합한다면 ‘좋은 거버넌스’를 실현하기 위한 지방분권의 당위성과 실효성을 확인할 수 있다. ‘거버넌스’는 공익실현을 위한 추진조직과 추진방식 측면에서 종래와 같은 정부 일방적인 ‘통치방식’과 구별되는데, 공익실현을 위한 추진방식은 권한행사 방식, 의사결정, 정보생산능력 및 공공재 혹은 공공서비스 생산에 있어서 시민의 역할과 관련되어 있고, 추진조직은 조직의 형태, 지도층, 조직가치 및 공동목표의 함수에 속한다. 다른 한편 추진조직측면에서 정부 주도의 ‘통치’체계는 집중된 형태를, ‘거버넌스’는 분산된 형태를 보여준다. 또한 ‘통치’는 금융자본(financial capital), 물리적 자본(physical capital) 등 전통적인 산업자본을 축적하는 일에 조직의 가치를 두고 있는 반면, 시민사회에 기초하고 있는 ‘거버넌스’체제는 사회적 자본(social capital)을 축적하는 일에 조직의 가치를 두고 있다. 그리고 ‘통치’는 국가형성에, ‘거버넌스’는 시민사회 구축에 조직의 공동목표를 두고 있다. 특히 ‘통치’체계에서의 지도층은 주로 정부 공무원인데 반해, ‘거버넌스’체제에서의 지도층은 모든 이해당사자간 협상을 주도하는 조정자가 될 것이다. 이러한 이해당사자간 협상의 조정자는 정부 공무원일 수도 있고, 시민단체 대표일수도, 혹은 전문가일 수도 있다. 우선 추진방식 측면에서 ‘통치’는 일반적으로 집중된 권력을 계층적으로 사용하여, ‘지시와 통제(command and control)’로 특징져지는 데(Meehan, 2003) 반해, ‘거버넌스’는 모든 이해당사자를 연계하고 협력체계를 구축하여 공동으로 공공재를 정의하고 생산, 공급하는 방식으로 특징져진다. ‘거버넌스’는 모든 이해당사자가 공동으로 권한을 행사하는 방식과 관련되어 있다. 또한 ‘통치’는 공공재의 생산자와 소비자를 엄격히 구분하는 경향이 있는데, ‘거버넌스’는 공공재의 생산자와 소비자를 통합하는 경향을 보인다. 따라서 ‘거버넌스’체제에서 주민은 공공재의 소비자일 뿐만 아니라 공공재를 정의하고 생산, 공급하는 일에 적극적으로 참여하는 ‘공동 생산자(co-producer)’이다. 이러한 주민들의 역할은 ‘건전한 시민사회’에 기초하고 있다. 또한 의사결정방식에 있어서 ‘통치’는 다수결에 의한 지시와 통제에 의존하는 경향을 보이고, ‘거버넌스’는 구성원들의 역할분담과 결과의 공유에 의한 협상으로 접근하는 경향을 보인다. ‘시민사회(civil society)’의 개념은 ‘시민’의 범위와 ‘사회’의 영역에 따라 변화해 오고 있다. 종종 ‘시민사회’라는 용어는 강한 규범적 함의와 함께 가치함축적인 의미로 사용되고 있다. Mayntz(2003)는 시민사회를 “제도적 평등과 기본 인권을 향유하고, 사적인 목표의 추구가 오로지 다른 사람들의 동등한 권리나 시민권을 부여한 국가에 대한 의무에 의해서만 제한받는 시민공동체”로 정의하고 있다. ‘시민사회’가 다양하게 접근될 수 있음은 분명하나, 시민사회는 지역사회 주민들의 권리와 의무로 구성한 ‘사회적 의장(social construct)’으로 공익을 실현하는 일과 관련하여 시민들의 참여수준에 따라 등급화 할 수 있다는 데에는 모두가 공감하고 있다. 이러한 맥락에서 시민사회는 지방자치단체 경계를 초월하는 협력적 ‘보편성’에 기초하고 있어서 지방정부 작동에 기여한다. 그러한 시민사회는 중앙권력과 대조하여 확인될 수 있고, 정책형성이나 계획수립에 있어서 상향적 방식을 통해 강화될 수 있다. 따라서 ‘통치로부터 거버넌스로(from government to governance)’의 패러다임 전환은 이제까지 정부가 맡아해오던 일 중에서 민간부문이 정부조직보다 더 잘 할 수 있는 영역이 있고, 민간 부문뿐만 아니라 공공재 영역에서 시장의 실패는 작은 정부조직으로도 교정될 수 있음을 시사하고 있다. 이 경우 기존 지방정부끼리의 연계-협력이 강화되어야 한다. 결국 이번 신종 코로나바이러스 감염병 관리과정에서 보여준 우리나라 주민들의 시민정신은 지방분권을 통해 더욱 활성화될 것으로 기대된다. 따라서 감염병 확산과 같이 모두에게 큰 영향을 미치고 관심의 폭이 큰 공공대처는 국가 전체를 하나의 통으로 관리하는 것보다 전국을 작은 단위의 자치공간으로 나누어 관리되어야 한다. 이와 같은 지방분권적 접근이 감염병 확산을 차단하고, 주민들이 정부에 끌려가는 방식이 아니라 스스로의 생활방식에서 대응할 수 있는 시민정신을 키워갈 것이다. 이제까지 우리나라 지방분권은 주로 외국 사례와의 비교 혹은 외국 사례에서 얻은 교훈에 기초하여 접근되어왔다. 그러나 지방자치는 지극히 현실적인 집단 혹은 사회의 공동문제 해결방식(혹은 기제, apparatus)이라서 같은 유형의 사례를 찾기도 어렵고, 설사 같은 경우를 찾더라도 이를 적용할 수 있는 여건이나 역량이 같을 수 없다. 지방자치의 성과는 지역의 특성 및 특정 관점과 다양한 전제(前提)에 종속적이라서 일반화가 어렵다. 지방자치와 같이 지극히 공간적인 현실과 집단적인 역량은 시간과 공간의 상호작용 결과라서 구조함수에 속한다. 이러한 구조함수는 변수를 달리하는 상황에서 다른 사례를 근거로 해법을 찾기도 어렵다. 이러한 맥락에서 2019년 12월 중국 우한에서 발생한 신종 코로나바이러스가 우리나라에 유입되어 감염자가 늘어나고 지역별로 큰 편차를 보여줬음은 지방분권 논리개발에 커다란 준거로 활용될 수 있다.